III SA/Wr 996/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr XIV/80/2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 9 listopada 2021 r. G. K. (skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Bolesławieckiego z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr XIV/80/2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zażądała stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuciła organowi naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2021 r., poz. 1371 ze zm., dalej: u.p.t.z.), ponieważ w dacie podjęcia uchwały P. sp. z o.o. nie posiadał statusu operatora publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy oraz naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.t.z. ponieważ nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby uzasadniać zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego w trybie bezpośrednim, skoro nie wystąpiło zakłócenie w świadczeniu tych usług ani bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji, możliwe również było zachowanie terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy określonych w ww. przepisie. Jako interes prawny strona wskazała okoliczność, że jest przewoźnikiem i ma możliwość skorzystania z trybów zawarcia umowy na świadczenie usług w transporcie drogowym określonych w art. 19 u.p.t.z. Podjęcie uchwały pozbawia ją możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2022 r. powołała również art. 59 ust. 1 u.p.t.z. dla uzasadnienia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 25 listopada 2021 r.) organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie w całości, jako niezasadnej. Skarżącej zarzuca brak legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd zobligowany jest ocenić dopuszczalność wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej -p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, któremu ustawy szczególne je przyznają. Zgodnie z 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. dalej, u.s.p.) – będącej ustawą szczególną w stosunku do p.p.s.a. - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (por. Wyrok NSA z 12.03.2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323). Zwraca Sąd uwagę, że odnośnie interesu prawnego z ww. przepisu w pełni aktualne i adekwatne jest orzecznictwo powstałe na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.): - dla wykazania istnienia legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony w ten sposób, że pozbawia ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por.: wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie interesu prawnego obejmuje uprawnienia i obowiązki prawne. Akt dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obwiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że tylko przepisy prawa materialnego stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzając dla konkretnego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1828/06, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że materialnoprawnych podstaw naruszenia interesu prawnego strony uprawniających ją do wniesienia skargi należy szukać w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 19 u.p.t.z. podnosząc, że jest przewoźnikiem i cyt. "ma możliwość skorzystania z trybów zawarcia umowy na świadczenie usług w transporcie drogowym określonych w powołanej normie." Z tego wywodzi, że wybór przewoźnika publicznego w trybie określonym w art. 22 u.p.t.z. i zawarcie umowy z innym przewoźnikiem bezpodstawnie pozbawia ją uprawnień wynikających z art. 19 u.p.t.z. Sąd nie podziela zdania skarżącej. Skarżąca nie była operatorem publicznego transportu drogowego, zatem normy prawne zawarte w art. 19 u.p.t.z. nie mogą stanowić materialnoprawnych podstaw naruszenia jej interesu prawnego – ani zaskarżona uchwała, ani umowa zawarta na jej podstawie, nie wpływa na prawa ani obowiązki skarżącej. Na marginesie Sąd zauważa, że zawarcie umowy z innym operatorem niż skarżąca, może mieć wpływ na jej interes faktyczny (odpływ pasażerów – część klientów strony skarżącej będzie korzystać z transportu publicznego), jednakże interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa również, że z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Przepis ten, w sposób oczywisty stanowi podstawę do wniesienia skargi dla podmiotu, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, jednakże dotyczy skargi na czynność ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, czyli czynności organizatora zmierzające do podjęcia uchwały o zawarciu umowy, nie zaś podjęcia samej uchwały czy zawarcia umowy. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że ze względu na brak interesu prawnego strony, skargę należy odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p.