III SAB/Wr 1291/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi R.R.reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego D. R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...]złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi małoletniego R. R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. R. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 października 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu podjęcia lub kontynuowania nauki. Do wniosku załączono: kserokopię paszportu, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartą z D. R. jako najemcą, zaświadczenie o wysokości salda na rachunku bankowym D. R. z dnia 21 października 2018 r., tłumaczenie przysięgłe na język polski międzynarodowej umowy ubezpieczenia Skarżącego jako osoby podróżującej z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaświadczenie Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w L. z dnia [...] maja 2018 r o przyjęciu Skarżącego do klasy [...] w roku szkolnym 2018/2019, pełnomocnictwo dla A. W. składającego wniosek. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. Skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia wniosku. W dniu 14 grudnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika Skarżącego z dnia 12 grudnia 2018 r. zawierające wniosek o udzielenie informacji w sprawie. W dniu 25 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika Skarżącego zawierające wniosek o przeprowadzenie dowodu z umowy o pracę tymczasową z D. R. zawartą w dniu [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. Skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, powołując się na przepis art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynnością organu. ponaglenie to zostało przekazane przez organ Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. W dniu 24 maja 2019 r. wpłynęło do organu oświadczenie Skarżącego z dnia 22 maja 2019 r. o aktualnym adresie zamieszkania, do którego załączono również aktualną umowę najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 11 października 2019 r. (które wpłynęło do organu w dniu 16 października 2019 r.) Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniósł skargę m.in. na bezczynność Wojewody D., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650) poprzez niewezwanie Skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz niewezwanie go do uzupełnienia ewentualnych innych braków formalnych w terminie przewidzianym w tym przepisie, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie; art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji; art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w terminie ustawowym 7 dni; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie szeregu przepisów k.p.a. i lekceważące podejście do strony; art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie ani jej pełnomocnikowi czynnego udziału w sprawie, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie; art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie i jej pełnomocnikowi materiałów sprawy; art. 217 k.p.a. poprzez brak niezwłocznego wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pomimo skutecznego złożenia wniosku, do dnia złożenia skargi skarżąca nie otrzymała od organu żadnej korespondencji w sprawie. Bez odpowiedzi pozostało także żądanie wydania zaświadczenia o złożeniu wniosku. Brak urzędowego potwierdzenia faktu złożenia wniosku (zastępującego stempel w dokumencie podróży) uniemożliwiał Skarżącemu prowadzenie spokojnego życia w Polsce. Wskazano, że pełnomocnikowi odmówiono wglądu w akta sprawy podczas próby osobistego złożenia takiego żądania. Nie zostało sporządzone postanowienie o odmowie wglądu w akta sprawy na wniosek złożony ustnie, jak i pisemnie w dniu 26 listopada 2019 r. (przy czym w aktach brak jest powyższego wniosku – uwaga Sądu). Wniosek o udzielenie informacji w sprawie również pozostał bez odpowiedzi. Zarzucono również brak osobistego kontaktu z urzędnikiem i permanentną jego odmowę. Podniesiono, że organ nie poinformował strony o przekazaniu ponaglenia złożonego 23 stycznia 2019 r. do organu wyższej instancji, w związku z czym ponaglenie to nie zostało przekazane w terminie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi orzeczenia; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Istotna jest również duża fluktuacja pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnośnie do wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny. W dniu 14 listopada 2019 r. organ wystosował pismo do pełnomocnika Skarżącego, w którym Skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: podpisanie złożonego wniosku przez przedstawiciela ustawowego, przedstawienia ważnego dokumentu podróży Skarżącego – w tym zakresie o dołączenie kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu. W tym samym dniu, tj. 14 listopada 2019 r., ponaglenie złożone w dniu 23 stycznia 2019 r. zostało przekazane przez organ Urzędowi do Spraw Cudzoziemców, przy czym w treści pisma przewodniego organ wskazał, że w jego ocenie ponaglenie jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa, ze względu na jej przedmiot (bezczynność) i wniosek Skarżącego o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd w tymże trybie. Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi wskazać należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącego z dnia 18 października 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (16 października 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Pierwsze czynności organ podjął natomiast dopiero po wniesieniu skargi, a więc po upływie 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Mianowicie w dniu 14 listopada 2019 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku i wezwał go do osobistego stawiennictwa. Natomiast pismem z tego samego dnia, złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w piśmie tym stwierdzono, że ponaglenie jest uzasadnione. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącego nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, niezbędne dokumenty dołączono do wniosku, kolejne złożono w toku postępowania. Zatrważające w sprawie jest to, że pierwsze działania organ podjął dopiero po wniesieniu skargi, a zatem po ponad roku od złożenia wniosku. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad roku nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje czynności w sprawie (zaczyna dopiero działać po wniesieniu skargi na bezczynność) i nie wydaje decyzji. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., gdyż Skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał mu zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. W pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej we wskazanej wyżej wysokości, wystarczająco zdyscyplinuje organ, a ponadto będzie odpowiednia rekompensatą dla Skarżącego. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie ma potrzeby dodatkowego wymierzania organowi grzywny. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie Skarżącego, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.