III SAB/Wr 1332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi B.T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D.do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...]złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B.T. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 grudnia 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. Do wniosku załączono: kserokopię paszportu, zgłoszenie ZUS ZUA, umowę zlecenia z dnia [...] grudnia 2018 r., załącznik nr 1 do wniosku, oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi z dnia [...] grudnia 2018 r., załącznik nr 1 do wniosku, oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania z dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia 4 września 2019 r. Skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika (radcy prawnego), powołując się na przepis art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynnością organu. Ponaglenie to zostało przekazane przez organ Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w dniu 17 września 2019 r., przy czym w treści pisma przewodniego organ wskazał, że w jego ocenie ponaglenie jest zasadne. W dniu 12 września 2019 r. organ wystosował pismo, w którym Skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: dołączenie kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe, uzupełnienie poszczególnych rubryk wniosku, uzupełnienie załącznika nr 1 do wniosku z powodu jego błędnego wypełnienia. W tym samym dniu Skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku, jak również poinformował o zmianie adresu zamieszkania. W dniu [...] września 2019 r. Skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim i złożył brakujące dokumenty. W dniu 19 września 2019 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Delegatury ABW we W. i Komendy Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Skarżącego na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego. Pismem z dnia 19 września 2019 r. organ poinformował Skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 19 grudnia 2019 r., a ponadto wezwał Skarżącego do dostarczenia w terminie 14 dni załącznika nr 1 z informacją starosty, gdyż istnieje rozbieżność między tymi dokumentami w zakresie stanowiska pracy. W dniu 3 października 2019 r. wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji we W., informujące, iż z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika aby pobyt Skarżącego stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 21 października 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę m.in. na bezczynność Wojewody D., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., wnosząc o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że sprawa winna była być załatwiona nie później niż do końca marca 2019 r., jednak nie została załatwiona ani w tym terminie, ani do dnia złożenia skargi. W ocenie Skarżącego, bezczynność organu w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Zdaniem Skarżącego, organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący powołał się na ustalenia zawarte w raporcie Najwyższej Izby Kontroli dotyczącym rozpatrywania wniosków w D. Urzędzie Wojewódzkim. W skardze podniesiono również, że w związku z przedłużającym się postępowaniem, Skarżący nie może podjąć żadnych istotnych życiowo decyzji. Spowodowało to u niego szereg negatywnych przeżyć psychicznych. Wskazał również, że wykorzystał okresy pobytu w ruchu bezwizowym i nie ma możliwości odwiedzenia rodziny w G., gdyż ponowny wjazd do Polski będzie możliwy wyłącznie na podstawie wizy długoterminowej, co związane jest z wysokimi kosztami. W tej sytuacji Skarżący musi zrezygnować z odwiedzin rodziny, której jest żywicielem, bowiem w przeciwnym razie nie będzie mógł szybko powrócić do Polski, gdzie pracuje i zarabia. Pismem z dnia 29 października 2019 r. organ poinformował Skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 20 listopada 2019 r., a ponadto ponownie wezwał Skarżącego do dostarczenia w terminie 14 dni załącznika nr 1 z informacją starosty, gdyż istnieje rozbieżność między tymi dokumentami w zakresie stanowiska pracy. W dniu 31 października 2019 r. Skarżący przedłożył korektę załącznika nr 1 i umowę użyczenia lokalu, potwierdzającą miejsce zamieszkania na terytorium RP. W dniu [...] listopada organ wydał decyzję udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 listopada 2019 r. organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2019 r. udzielającej Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Istotna jest również duża fluktuacja pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnośnie do wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny. Pismem z dnia 16 lutego 2020 r. Skarżący cofnął częściowo skargę, tj. w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, a to w związku z wydaniem tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa, ze względu na jej przedmiot (bezczynność) i wniosek Skarżącego o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd w tymże trybie. Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi wskazać należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącego z dnia 15 grudnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (21 października 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana dopiero po złożeniu skargi, tj. w dniu [...] listopada 2019 r. Pierwsze czynności organ podjął natomiast dopiero po wniesieniu ponaglenia z dnia 4 września 2019 r., a więc po upływie prawie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Mianowicie organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku i wezwał go do osobistego stawiennictwa. Natomiast pismem z dnia 17 września 2019 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w piśmie tym stwierdzono, że ponaglenie jest uzasadnione. Z kolei w dniu 19 września 2019 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Skarżącego na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego. Następnie organ podejmował już w miarę sprawnie czynności zmierzające do wydania decyzji, co ostatecznie nastąpiło. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącego nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, niezbędne dokumenty dołączono do wniosku, kolejne złożono w toku postępowania. Zatrważające w sprawie jest to, że pierwsze działania organ podjął dopiero po wniesieniu skargi, a zatem po ponad roku od złożenia wniosku. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad roku nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje czynności w sprawie (zaczyna dopiero działać po wniesieniu skargi na bezczynność) i nie wydaje decyzji. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., gdyż Skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał mu zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.300 zł w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. Natomiast na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze cofnięcie skargi w zakresie żądania Skarżącego dotyczącego zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.