III SAB/Wr 1367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi T.Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D.do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem skargi z [...] października 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku T. Z.(dalej: Strona, Skarżąca) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 czerwca 2018 r. wpłynął do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) wniosek Strony z 14 czerwca 2018 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 2 października 2019 r. (data nadania pisma na poczcie) pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 23 października 2019 r. ww. ponaglenie przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując w nim, że ponaglenie jest zasadne. Następnie, w dniu 30 października 2019 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. Po wniesieniu skargi, organ administracji: - działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), pismem z 12 listopada 2019 r., wystąpił do: Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we W. oraz do Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - pismem z 13 listopada 2019 r. poinformował Stronę o toczącym się postępowaniu i zawiadomił, że 13 lutego 2020 r. to przewidywany termin zakończenia postępowania. Powiadomiono też Stronę o możliwości uzyskania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie ww. wniosku i wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedstawienie ważnego dokumentu podróży, tj. dołączenie do akt kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe - w terminie 14 dni pod rygorem rozpoznania wniosku na podstawie posiadanych dokumentów. Wskazano, że czynności tej należy dokonać w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego wezwania. W ww. skardze na bezczynność Wojewody D. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a), wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu administracji i niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku Skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ administracji odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącej kwoty 8.000 zł (zgodnie z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 4 p.p.s.a.; 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że z własnej inicjatywy w dniu 24 maja 2019 r. osobiście dostarczyła dodatkowe dokumenty w sprawie. Z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi, niepodjęcie postępowania i niepoinformowanie Strony o terminie załatwienia sprawy, złożyła ponaglenie na które także nie otrzymała odpowiedzi. Strona podkreśliła, że bezskutecznie upłynęły wszystkie terminy, w których sprawa winna być załatwiona. Wojewoda D. pozostaje w bezczynności od ponad 16 miesięcy, bez jakichkolwiek racjonalnych powodów, podczas gdy niektóre sprawy są załatwiane w kilka miesięcy. Uzasadniając wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej wskazała, że przez tak długie oczekiwania na rozpoznaje sprawy czuła się osobą niechcianą w Polsce, którą urzędnicy mają za nic, a wiedza, że niektóre sprawy są rozpoznawane szybko tylko utwierdziła ją w tym rozumieniu zaistniałej sytuacji. Taki stan odbija się na psychice cudzoziemców, dlatego w ocenie Skarżącej, zaistniały okres bezczynności i negatywny stosunek do niej, uzasadnia określenie na jej rzecz kwoty pieniężnej w wysokości 8.000 zł (tj. 500 zł za każdy z 16 miesięcy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że rozpoznawanie wniosków z opóźnieniem nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do zasądzenia sumy pieniężnej wywodził, że winno to być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnymi zawinionymi uchybieniami organu w załatwianiu sprawy. Podkreślił, że Strona wniosku tego nie uzasadniła w sposób wystarczający ograniczając się od ogólnikowych stwierdzeń i dowolnie przyjętych wyliczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa, ze względu na jej przedmiot (bezczynność) i wniosek Skarżącej o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, została rozpoznana przez Sąd w tymże trybie. Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi wskazać należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącej z 14 czerwca 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (30 października 2019 r.) organ nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Pierwsze czynności organ podjął natomiast dopiero po wniesieniu rzeczonej skargi. Mianowicie, pismem z 12 listopada 2019 r. zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację, a pismem z 13 listopada 2019 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów. Natomiast pismem z 23 października 2019 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w piśmie tym stwierdzono, że ponaglenie jest uzasadnione i wyjaśniono, że sposób prowadzenia spraw wynika z ogromnego napływu wniosków cudzoziemców i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz związany jest z dużą fluktuacją pracowników. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie (pkt I sentencji wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami Strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącej nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, niezbędne dokumenty dołączono do wniosku, kolejne złożono w toku postępowania. Zatrważające w sprawie jest to, że pierwsze działania organ podjął dopiero po wniesieniu skargi, a zatem po ponad 16 miesiącach od złożenia wniosku. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącej nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres 16 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje czynności w sprawie (zaczyna dopiero działać po wniesieniu skargi na bezczynność) i nie wydaje decyzji. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., gdyż Skarżącej nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie Skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącej kwoty 100 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.