III SAB/Wr 1414/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 (tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. N. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 8 listopada 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewody D. postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnika skarżącej zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art.35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 15000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.;4/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaakcentowano, że od momentu złożenia wniosku minęło prawie 20 miesięcy a organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, przede wszystkim nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że wielomiesięczne ignorowanie strony miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec naruszenia terminów rozpoznania sprawy o charakterze rażącym, zasadne jest żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej która będzie dla niej rekompensatą za naruszenie jej praw w postępowaniu a jednocześnie będzie stanowiła dla organ swoistą "karę". W ocenie skarżącej wskazywane przez organ problemy, kadrowe, techniczne, duża ilość spraw świadczą o winie organu w nieprawidłowym zorganizowaniu pracy. Odnośnie wnioskowanego terminu załatwienia sprawy liczonego od uprawomocnienia się wyroku, strona podniosła, że jej zdaniem zwrot akt nie jest warunkiem niezbędnym dla wykonania wyroku a organ często zasłania się właśnie nie zwróceniem akt z sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił tym, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, gdyż ponaglenie wpłynęło do Urzędu zaledwie trzy dni wcześniej niż skarga. Wniesienie ponaglenia było czynnością pozorną, gdyż organ prowadzący postępowanie (a tym bardziej organ wyższego rzędu) nie miał możliwości ustosunkowania się do niego przed wniesieniem skargi. Skarga wniesiona w czasie biegu ustawowego terminu na rozpoznanie ponaglenia, jako przedwczesna, powinna być odrzucona. Argumentując wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane było bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu, nie są to okoliczności nie mające znaczenia w sprawie. Przy ich uwzględnieniu nie sposób uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Brak także podstaw do uznania, że przekroczenie terminu pozbawione było racjonalnych podstaw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 15000 zł Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na przewlekłość organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została ponagleniem na przewlekłość w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że ponaglenie sporządzone zostało w dniu 31 października 2019 r. i wpłynęło do Wojewody w dniu 6 listopada 2019 r. Skarga do Sądu sporządzona natomiast została w dniu 6 listopada 2019 r. i wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2019 r. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania. Zawarte w art. 52 § 1 p.p.s.a sformułowanie "wyczerpanie środków zaskarżenia" oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak ( ...) ponaglenie. Należy ją rozumieć w ten sposób, że skoro w danym stanie faktycznym strona wniosła już ponaglenie, to nie przysługuje je drugie ponaglenie lecz jedynie skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W ten sposób wyczerpany zostaje środek zaskarżenia. Ponaglenie stanowi zatem środek zaskarżenia ale nie środek instancyjny, taki jak odwołanie czy zażalenie. Oznacza to, że w celu skutecznego wniesienia skargi nie musi ten środek być rozpatrzony przez organ wyższego stopnia lub ten sam organ (tak NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 2559/19, z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 1314/19). Zaznaczyć wypada, że z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu w którym można wnieść skargę na przewlekłość. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłość można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można zaś domniemywać – musi on wynikać wprost z przepisów prawa. Nie jest więc zasadne stanowisko organu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia lecz także upływ terminu potrzebnego na zajęcie stanowiska lub rozstrzygnięcie ponaglenia przez organ. W konsekwencji przyjąć należy, że skargę na przewlekłość postępowania organu można wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Sam fakt złożenia ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i stanowi wystarczającą przesłankę umożliwiająca stronie skuteczne wniesienie skargi. Przystępując natomiast do rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze, że w obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewodzie można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ przez okres ponad 20 miesięcy nie podejmował bowiem w sprawie żadnych czynności. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej wpłynął w dniu 14 marca 2018 r. Od tego dnia organ nie podejmował w sprawie żadnych działań. Dopiero w dniu 15 listopada 2019 r. – a więc już po wniesieniu skargi do Sądu na przewlekłość postępowania – Wojewoda wykonał pierwszą czynność procesową, zawiadamiając stronę o nowym terminie załatwienia sprawy (wyznaczonym na dzień 28 lutego 2020 r.) i wzywając ją do uzupełnienia wniosku przez złożenie stosownych dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania. Pismem z tego samego dnia, Wojewoda wystosował w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach zapytanie do właściwych organów, czy wjazd i wyjazd skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle powyższych faktów można zasadnie zarzucić organowi, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe. Dwudziestomiesięczna zwłoka w podjęciu prostych czynności procesowych dotyczących wstępnej weryfikacji wniosku pod względem kompletności i wystąpienie do odpowiednich organów z zapytaniem o skarżącą w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, nie znajduje uzasadnienia i nie może być uznana za usprawiedliwioną. Bezsprzecznie czynności procesowe w badanym postępowaniu podjęte zostały z dużym opóźnieniem, co uniemożliwiło wydanie w rozsądnym terminie końcowego orzeczenia. Dla wykonania dwóch nieskomplikowanych czynności (wyżej opisanych), Wojewoda potrzebował bowiem ponad półtora roku pomimo, że dysponował przynajmniej częścią dowodów, które strona złożyła z wnioskiem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony (która nie przyczyniła się do zwłoki w rozpatrzeniu wniosku) Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu ma w niniejszej sprawie niewątpliwie miejsce i ma ona charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ przez ponad dwadzieścia miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych działań procesowych i dopiero skarga wniesiona do Sądu była czynnikiem mobilizującym go do sprawdzenia wniosku i wykonania czynności zmierzających do jej załatwienia (wezwania strony o uzupełnienie dokumentów) oraz do wystąpienia o konsultację z innymi organami (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Niewątpliwe takie zachowanie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane, gdyż podważa ono nie tylko przywołane przepisy ale także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na podjęcie pierwszej czynności polegającej na zweryfikowaniu wniosku pod względem jego kompletności pomimo, że przedkłada stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowania i brak decyzji rozstrzygającej sprawę obligowało Sąd do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). Należy wyjaśnić skarżącej, że zdarzenie powodujące rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy nie podlega swobodnej ocenie Sądu lecz określone zostało w art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. Konsekwencją stwierdzenia że postępowanie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, było przyznanie dla skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości 1200 zł. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc także funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu w tym także faktu, że choć dopiero po wniesieniu skargi, organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.