III SAB/Wr 1495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2020 r. sprawy ze skargi O.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 19 listopada 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku O. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 7 września 2018 r. Jak wynika z akt sprawy 7 września 2018 r. O.M. (dalej: Strona, Skarżący) osobiście w Delegaturze D. Urzędu Wojewódzkiego w J.G. Oddziale Zamiejscowym Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami (kserokopia paszportu, umowa najmu lokalu mieszkalnego, umowa o pracę, dokumenty dotyczące pracodawcy, ksero karty pobytu z terminem ważności do 31.10.2018 r.). W dniu złożenia wniosku doręczono Stronie zawiadomienie, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostanie rozpoznane w terminie do 7 marca 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych przez Stronę dokumentów i znaczną ilość spraw. Jednocześnie poinformowano Stronę, że w trakcie rozpoznawania wniosku przebywa legalnie w Polsce. W aktach znajduje się też pismo, bez daty, nr [...], w którym, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) Wojewoda D. (dalej: organ administracji) wystąpił do: Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we W. oraz do Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z odpowiedzi udzielonej na ww. pismo przez Komendę Wojewódzką Policji we W. w piśmie z 19 grudnia 2018 r., wynika, że było to pismo z 26 listopada 2018 r. Pismem z 29 listopada 2018 r. organ administracji ponownie poinformował Stronę, że jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostanie rozpoznany w terminie do 7 marca 2019 r. ponadto w piśmie wskazano na możliwość uzyskania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Korespondencja została zwrócona nadawcy z powodu niepodjęcie jej przez adresata w terminie. Pismem z 29 października 2019 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Wskazała, że złożyła kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 7 września 2018 r. Mimo upływu roku sprawa nie została zakończona. Stan ten komplikuje Stronie życie nie może bowiem odbywać ani planować podróży, karta pobytu utraciła bowiem ważność 31 października 2018 r. Ponaglenie pismem z 27 listopada 2019 r. zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 listopada 2019 r. na bezczynność Wojewody D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Strona, zarzucając naruszenie art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a), wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu administracji w prowadzeniu postępowania oraz w konsekwencji niezałatwienie wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) zobowiązanie organu administracji do wydania – w terminie 7 dni decyzji o udzielenie Stronie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z wnioskiem; 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów załączonych do skargi oraz dokumentów znajdujących są w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku Stronu z 7 marca 2018 r. na okoliczność przebiegu postępowania w sprawie, złożonych dokumentów oraz niezałatwienia sprawy – oraz zobowiązanie organu administracji do przedłożenia akt postępowania; 4) przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm. dalej: u.p.p.s.a.); 5) zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego; W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że 7 września 2018 r. osobiście złożył wniosek do Wojewody D. w Delegaturze Urzędu Wojewódzkiego w J.G. o udzielnie pozwolenia nią na pobyt czasowy. Wniosek został przyjęty, wydano potwierdzenie złożenia wniosku i dokonano stosownej adnotacji w paszporcie Strony (pieczątką z datą złożenia wniosku). Skarżącemu wydano też pismo informujące, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do 7 marca 2019 r., tj. w terminie 6 miesięcy od złożenie wniosku, a nie w terminie 2 miesięcy, jak wynika to przepisów. Pomimo upływu wskazanego przez organ administracji sześciomiesięcznego terminu sprawa nie została zakończona do dnie wniesienia skargi. Takim działaniem organ administracji, zdaniem Skarżącego, naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a oraz terminy rozpoznania sprawy wskazane w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. Organ administracji przez 14 miesięcy pozostaje w bezczynności, nie pojął bowiem w tym okresie żadnej czynności w sprawie. Ważność karty pobytu Strony upłynęła 31 października 2019 r. Pomimo zachowanie terminu w złożeniu kolejnego wniosku o pobyt czasowy Skarżący nie uzyskał decyzji. Na terenie Polski wykonuje pracę. Niepewność co do wydania decyzji oraz ewentualne skutki nierozpoznana sprawy w terminie powodują, że obawia się utraty pracy oraz konieczności powrotu na Ukrainę. Uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania Sąd może przyznać Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Zdaniem Skarżącego bezczynność organu w niniejszej sprawie jest okolicznością wysoce stresującą i negatywnie wpływa na możliwość zarobkowania przez Skarżącego. Maksymalna wysokość wskazanej w ww. przepisie sumy pieniężnej odpowiada poziomowi niedogodności związanych z prowadzonym postępowaniem. Do skargi dołączono: potwierdzenie złożenia wniosku, zawiadomienia z dnia 7.09.2018 r. o rozpoznaniu sprawy do 7 marca 2019 r. oraz ponaglenie wraz z potwierdzeniem wpływu do organu administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że rozpoznawanie wniosków z opóźnieniem nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jakkolwiek przyznana suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, to może być przyznana wówczas gdy jest to potrzebne do zwalczenia bezczynności, zdyscyplinowania organu. Instytucja ta winna być przyznawana w przypadkach wyjątkowych indywidualnych. Po wniesieniu skargi przez Stronę Wojewoda D. decyzją z 17 grudnia 2019 r. udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 31 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Jakkolwiek w skardze Strona wniosła o dopuszczenie jako dowodu dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, to w ocenie Sądu nie był konieczne rozpoznawanie tego wniosku dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, zgodnie zaś z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ administracji wraz ze skargą przekazuje sądowi akta sprawy. Oznacza to, że z mocy prawa, a nie na wniosek strony, sąd administracyjny bada wystąpienie bezczynności czy przewlekłość w sprawie na podstawie akt administracyjnych sprawy. Uwzględniając powyższe sprawa, ze względu na jej przedmiot (bezczynność) została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi wskazać należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącego z 7 września 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Jedyne czynności jakie organ administracji podjął w sprawie to wystąpienie w dniu 26 listopada 2018 r., w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, o udzielenie informacji o Skarżącym oraz powiadomienie Skarżącego o załatwieniu jego sprawy w terminie do 7 marca 2019 r. (pismo z dnia 29.11.2018 r.). Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że dopiero po wniesieniu skargi przez Stronę Wojewoda D. decyzją z 17 grudnia 2019 r. udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce do 31 października 2019 r. Oznacza to, że złożony przez Stronę wniosek nie wymagał uzupełnienia, a jedyne konieczne do rozstrzygnięcia sprawy dokumenty organ administracji pozyskał już w grudniu 2018 r. Nic nie usprawiedliwia zatem trwającej od tego czasy bezczynności Wojewody D. Organ administracji nie dochował też terminu rozpoznania sprawy wskazanego w piśmie 29 listopada 2018 r., nie rozpoznał bowiem sprawy w terminie do 7 marca 2019 r. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie (pkt I sentencji wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami Strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącego nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, niezbędne dokumenty dołączono do wniosku. Wniosek Strony nie wymagał uzupełnienia zatem niezwłocznie po jego wniesieniu organ administracji powinien podjęć czynności zmierzające do załatwienia sprawy, w szczególności wystąpić, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych podmiotów o informacje o Skarżącym. Zamiast tego w dniu złożenia kompletnego wniosku Wojewoda D. powiadomił Stronę, że jej wniosek będzie rozpoznawać przez 6 miesięcy (do dnia 7.03.2019 r.). Następnie, po otrzymaniu informacji o Skarżącym od właściwych podmiotów, nadal zwlekał z wydanie decyzji mimo upływy 6 miesięcznego terminu rozpozna sprawy, wyznaczonego w trybie art. 36 K.p.a. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez 12 miesięcy nie może być sytuacja kadrowa w urzędzie ani napływ dużej ilości wniosków. To organ administracji odpowiedzialny jest za wprowadzenie właściwej organizacji pracy. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje czynności w sprawie i nie wydaje decyzji i zaczyna dopiero działać po wniesieniu skargi na bezczynność. Strona nie może ponosić skutków niewłaściwego działania organu administracji. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie, na wniosek Skarżącego, Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że przyznana kwota 500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł w realiach sprawy nie znajdowało uzasadnienia, Strona nie wskazała bowiem okoliczności uzasadniających przyznanie tak znacznej kwoty. Sąd uwzględnił także fakt, że organ administracji już po wniesieniu skargi decyzję wydał, co znalazło wyraz w pkt IV sentencji wyroku. Ponieważ po wniesieniu przez Stronę skargi do tut. Sądu Wojewoda D. wydał 17 grudnia 2019 r. decyzję w przedmiocie udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcie sprawę w wyznaczonym terminie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem w tym zakresie postępowanie stało się bezrzędowe (pkt III sentencji wyroku). Końcowo należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) okres objęty badaniem Sądu nie obejmuje bowiem okresu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.