III SAB/Wr 1528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasów i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałym zakresie skargę oddala. Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez S. V., obywatela U. (dalej: strona, skarżący) z dnia [...] listopada 2018 r w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucił naruszenie: - art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Dokonania kontroli bezczynności organu, którego dotyczy skarga; 3. Na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. wnoszę o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149§2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.; 5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; W uzasadnieniu wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych kroków mających na celu merytoryczne rozpoznanie wniosku. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że [...] marca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie z dnia [...] lutego 2019 r., które zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] października 2019 r. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda D. wezwał Cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. oraz uzupełnienie braków formalnych wniosku wyszczególnionych w ww. korespondencji. W dniu [...] listopada 2019 r. Wnioskodawca stawił się osobiście w tut. Urzędzie uzupełniając część braków formalnych wniosku. Pismami datowanymi [...] listopada 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu [...] listopada 2019 r.) Strona działając przez pełnomocnika wniosła za pośrednictwem tut. organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość i skargę na bezczynność Wojewody D. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda zawiadomił Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych w zakresie części D i E formularza (wzór podpisu str. 7, podpis i data str. 8). Wskazał też, że że w niniejszej sprawie w jednej kopercie (doręczona [...] listopada 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł 2 skargi, jedną w sprawie bezczynności, drugą w sprawie przewlekłości (sporządzone, a przynajmniej datowane na odpowiednio [...] sierpnia 2019 r. i [...] listopada 2019 r.J. Podkreślić przy tym należy, że w treści skarg (w szczególności wnioskach) pełnomocnik łączy pojęcia przewlekłości i bezczynności, nie rozróżniając w sposób konsekwentny tych instytucji. W ocenie Organu w ten sposób Skarżący nadużywa prawa do skargi, w sposób nieuzasadniony mnożąc postępowania i koszty z tym związane. Zaakcentować należy, że prowadzenie z założenia dwóch odrębnych przedmiotowo spraw: na bezczynność oraz przewlekłość, dotyczących tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ i powoływanie tych samych okoliczności na uzasadnienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości, przy stosowaniu środków dyscyplinujących wobec organu za naruszenie terminowości i sprawności organu w zakończeniu sprawy, może prowadzić do niczym nieuzasadnionego dwukrotnego karania organu za to samo naruszenie w tym samym postępowaniu (oraz, w konsekwencji, dwukrotnego zasądzania kosztów postępowania). W ocenie organu przez czynność pozostawienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania doszło do zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem, albowiem wnioskodawca nie usunął braków wniosku w terminie i zgodnie z wezwaniem organu, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Tym samym, skoro zatem organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, gdyż zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno- technicznej, nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. Ponadto, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą szczególne, indywidualne okoliczności uzasadniające przyznanie od organu sumy pieniężnej W ocenie organu żądanie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej jest całkowicie nieuzasadnione i powinno być oddalone w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] listopada 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi [...] listopada 2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wojewoda w trakcie postępowania prowadzonego od [...] listopada 2018 r. podjął tylko dwie czynności – to jest [...] października wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku i przekazał ponaglenie. Podkreślić należy, że czynności te podjęte zostały po upływie jedenastu miesięcy od dnia wniesienia wniosku, a więc ze znacznym przekroczeniem terminów w jakich sprawa powinna być załatwiona. Na podkreślenie zasługuje też, że ponaglenie strony zostało przekazane właściwemu organowi po ośmiu miesiącach, co wskazuje na zamiar ukrycia nieprawidłowego działania organu. Wojewoda nie informował strony o stanie sprawy, jak również nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie reagował też na ponaglenia i skargi. Z akt wynika, że dalsze czynności podjęte zostały w sprawie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Natomiast akta wskazują, że w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. i od [...] listopada 2019 do [...] grudnia 2019 organ nie podejmował żadnych czynności. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Wszystkie czynności zostały przez organ podjęte jednego dnia i ograniczyły się do sporządzenia pism według standardowych wzorów. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność dopiero 11 miesiącach od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania Sąd został poinformowany o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co stanowi sposób załatwienia sprawy Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Jednocześnie, ze względu na fakt przyznania stronie sumy pieniężnej w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1528/19 (sprawa w przedmiocie przewlekłości postępowania, rozpoznawana równolegle i orzeczona wyrokiem z [...] maja 2020 r.), Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej – uznając że zasądzona w powyższym wyroku kwota 1500 zł dostatecznie spełnia funkcję dyscyplinującą wobec organu oraz stanowi adekwatną rekompensatę szkód moralnych, poniesionych przez stronę wskutek bierności organu w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku)