III SAB/Wr 1934/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca} po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2020 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W skardze z dnia 17 listopada 2020 roku D. S. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) wystąpił o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a), w wysokości określonej w art. 154 tej ustawy; 4) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skarżący wyjaśnił, że 21 lutego 2020 r. wysłał do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP. Korespondencja dotarła do organu 25 lutego. Następnie, 25 maja 2020 r. skarżący monitował mailowo w sprawie stanu postępowania i dwa dni później otrzymał informację o tym, że sprawie nie nadano jeszcze biegu. Od 2 do 17 lipca 2020 r. wnioskodawca dosyłał kolejne dokumenty w sprawie, zaś 20 sierpnia 2020 r. wystąpił z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 22 września 2020 r. pobrano od strony odciski palców, nie podjęto jednak innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie w całości. Organ potwierdził przebieg postępowania przedstawiony w skardze i wskazał, że pismem z 27 listopada 2020 r. poinformowano stronę o toczącym się postępowaniu i o przewidywanym terminie jego zakończenia. Następnie, pismem z 30 listopada 2020 r., Wojewoda Dolnośląski wystąpił do odpowiednich organów o udzielenie informacji związanych z ewentualnym wpływem pobytu strony na terytorium RP na kwestie związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Dalej organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 18.324 wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, do końca października 2019 r. takich wniosków odnotowano 23.888. Przy tej ilości postępowań oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącej bezczynności decydują bowiem okoliczności konkretnego postępowania. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Organ wskazał również, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Wskazano wreszcie, że wybór środka dyscyplinującego (grzywna wymierzana organowi lub suma pieniężna przyznawana stronie) należy do sądu, przy czym środki te występują w względem siebie ramach alternatywy zwykłej. Wybór powinien zatem być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, która ma zapobiegać przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego i służyć zdyscyplinowaniu organu. Wojewoda podniósł wreszcie, że grzywna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie dopuszczenia się przez Wojewodę Dolnośląskiego bezczynności w toku prowadzenia postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownych czynności materialnych (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że konkretny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych prawideł postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej reguły sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu 25 lutego 2020 r. Od tego czasu aktywność w postępowaniu przez dłuższy czas przejawiał wyłącznie wnioskodawca. Skarżący składał bowiem do akt kolejne dokumenty z własnej inicjatywy i korespondował z Urzędem elektronicznie, zaś organ pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku (wyjąwszy pobranie odcisków palców w dniu 22 września 2020 r.) podjął dopiero 27 listopada 2020 r., kiedy wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku – w terminie 14 dni – dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnione miejsca zamieszkania na terytorium RP. Dopiero na tym tez etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a., wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępowania na 26 lutego 2021 r. Trzy dni później (30 listopada 2020 r.) Wojewoda zwrócił się natomiast do Komendy Wojewódzkiej Policji, delegatury ABW oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji dotyczących ewentualnego wpływu pobytu strony na terytorium RP na bezpieczeństwo kraju. Obu tych czynności dokonano, co trzeba odnotować, już po wpływie dwóch ponagleń, które skarżący przekazał do organu 20 lipca i 24 sierpnia 2020 r. Ostatnią aktywnością Wojewody Dolnośląskiego było przekazanie akt z ponagleniem Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co nastąpiło pismem z 2 grudnia 2020 r. Organ administracji publicznej niewątpliwie nie zakończył zatem postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., co więcej, pierwszych czynności w sprawie dokonał przy istotnym przekroczeniu granic czasowych wyznaczonych tym przepisem. Ponadto, wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (godzi się zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Jak już wskazano, pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero w 27 listopada 2020 r., tj. już po wniesieniu przez stronę (za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego) skargi do sądu administracyjnego oraz po dwukrotnym ponagleniu organu do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji pobytowej. Dopiero zatem na tym etapie sprawy podjęto pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku. W konsekwencji – zdaniem Sądu – analiza akt administracyjnych sprawy daje jednoznaczne podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Organ nie tylko nie zakończył bowiem postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale zwlekał także z przedsięwzięciem standardowych działań, rutynowo podejmowanych w tego rodzaju przypadkach. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co uzasadnia zarzucaną przez stronę bezczynność organu w sprawie. Końcowo godzi się wskazać, że w sprawie organ w sposób oczywisty naruszył także ustawowy termin przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W sprawie, pierwsze ponaglenie wpłynęło natomiast do Wojewody Dolnośląskiego 20 lipca 2020 r., kolejne zaś 24 sierpnia 2020 r. Organ przekazał natomiast ponaglenie do organu wyższego stopnia dopiero pismem z 2 grudnia 2020 r. Dodać należy również, że nawet uwzględniając szczególne rozwiązania legislacyjne związane z pandemią, w sprawie zaistniały podstawy dla stwierdzenia bezczynności organu. Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433), obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który obowiązywał od 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r, poz. 568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan bezczynności w sprawie niewątpliwie wystąpił po uchyleniu art. 15zzs wspomnianej ustawy. Jak już bowiem wspomniano, wniosek strony wpłynął w 25 lutego 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono wprawdzie niedługo później, niemniej jednak art. 15zzs uchylono z dniem 16 maja 2020 r. i wówczas nie było już ustawowych podstaw dla wstrzymania biegu terminów, w tym terminów procesowych. Licząc natomiast od 16 maja 2020 r, pierwszą czynność w sprawie organ przedsięwziął dopiero po ponad sześciu miesiącach (27 i 30 listopada 2020 r.), wskutek czego doszło do jednoznacznego naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania, jak i fakt, iż znaczna jego część przypadała na czas obowiązywania incydentalnych regulacji związanych z pandemią i skutkujących wstrzymaniem biegu terminów, w tym terminów procesowych prawa administracyjnego, Sąd w tym samym punkcie wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając charakter bezczynności organu na dzień wniesienia skargi Sąd miał na uwadze w sprawie to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Ponadto, jak już wskazano, w sprawie należało wziąć pod uwagę także okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), oraz czas trwania postępowania do dnia wniesienia skargi, który jakkkolwiek przekroczył terminy ustawowe to jednak nie dawał podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd nie znalazł podstaw dla przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, pozytywne orzeczenie o żądaniu tego rodzaju powinno być ograniczone do przypadków skrajnych, kiedy to bezczynność organu ma charakter kwalifikowany, nieznajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia. Z tych też względów, w pkt III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. Wobec zaś braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł).