III SAB/Wr 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi V. U. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody D.; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] marca 2018 r. obywatel U. V. U. (dalej: skarżący, strona) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze zgodnego opisu sekwencji zdarzeń przedstawionych przez skarżącego oraz znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, w dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody D. Wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy dla firmy "A" zawierający okres powierzenia wykonywania pracy w terminie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. na stanowisku "pomocnika stolarza", umowę zlecenia o Nr [...] zawartą w dniu [...] sierpnia 2016 r. w K. pomiędzy Cudzoziemcem a Pracodawcą na okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r., oraz dokument "informację starosty" na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi z dnia [...] października 2016 r. wystawioną przez Powiatowy Urząd Pracy we W. Ponadto Skarżący dołączył do wniosku zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zameldowaniu na pobyt czasowy do dnia [...] listopada 2016 r. we W. i ubezpieczenie podróżne na kwotę 30000 euro ważne od [...] maja 2016 r. do [...] maja 2017 r. Przedmiotowy wniosek był obarczony brakami formalnymi w postaci braku informacji starosty lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę oraz podpisów pod załącznikiem nr 1 złożonych zgodnie ze składem organu uprawnionego do reprezentowania spółki zgodnie z KRS lub dołączenie stosownego upoważnienia. Cudzoziemiec po wezwaniu przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. uzupełnił w terminie 7 dni brak formalny. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący został poinformowany o planowanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego ustalonym na dzień [...] maja 2017 r. oraz wezwany na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1256 ze zm. dalej K.p.a.) do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów Jego utrzymania oraz członków rodziny pozostających na Jego utrzymaniu, tj. umowy zgodnej w części dotyczącej wynagrodzenia oraz podstawy prawnej wykonywania pracy z informacją starosty oraz dokumentów potwierdzających zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda D. wystąpił również o zaopiniowanie Cudzoziemca do innych organów administracji publicznej, uzyskując odpowiedź w dniu [...] kwietnia 2017 r. z Komendy Wojewódzkiej Policji - Wydziału Postępowań Administracyjnych, że z dokonanych sprawdzeń w policyjnej bazie danych nie wynika, aby pobyt skarżącego stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W toku postępowania w dniu [...] kwietnia 2017 r. do akt sprawy Cudzoziemiec przedłożył umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony na stanowisku stolarza z firmą "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W., a w dniu [...] kwietnia 2017 r. wpłynęło oświadczenie podpisane przez najemcę, która potwierdziła zamieszkiwanie skarżącego do dnia [...] czerwca 2020 r. W dniu [...] lipca 2017 r. organ poinformował osobiście oraz telefonicznie skarżącego o konieczności dostarczenia umowy o pracę zgodnej z informacją starosty oraz zezwoleniem typu A w części dotyczącej powierzonego stanowiska. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do akt sprawy została przedstawiona umowa najmu. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Cudzoziemiec został poinformowany o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ustalonym na dzień [...] października 2017 r. oraz wezwany do dostarczenia pisemnego oświadczenia Cudzoziemca, zawierającego informację o ilości osób pozostających na Jego utrzymaniu oraz umowy zatrudnienia zgodnej z przedłożoną do akt sprawy informacją starosty. W dniu [...] września 2017 r. została przyjęta do protokołu skarga skarżącego na organ. W dniu [...] października 2017 r. do Wojewody D. skarżący złożył wniosek o przedłużenie rozpatrywania wniosku, ze względu na wypowiedzenie stosunku pracy przez Cudzoziemca i poszukiwanie nowego Pracodawcy. W dniu [...] grudnia 2017 r. do akt postępowania skarżący przedłożył umowę zlecenia nr [...] zawartą w dniu [...] listopada 2017 r. z firmą "B" K. Ł. na czas nieokreślony oraz załącznik nr 1 wypełniony przez nowego Pracodawcę. W dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik Strony postępowania przedłożył ponownie umowę zlecenia zawartą w dniu [...] listopada 2017 r. na okres 3 lat z wyższą stawką wynagrodzenia w kwocie 2500 zł brutto za miesiąc, załącznik nr 1 wypełniony przez nowy podmiot powierzający wykonywanie pracy Cudzoziemcowi oraz wniósł o bezzwłoczne wydanie decyzji, o ile pozwala na to zebrany materiał dowodowy. W dniu [...] marca 2018 r. organ skontaktował się w celu ustalenia czy Strona przedkładała w związku ze zmianą podmiotu powierzającego wykonywanie pracy również dokument - informację starosty ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.). Radca prawny potwierdził że w/w dokument został dostarczony w dniu [...] listopada 2017 r. lub [...] grudnia 2017 r. razem z pozostałymi dokumentami przekazanymi do tej pory przez pełnomocnika. Oryginał informacji starosty został przedłożony do Wojewody D. dopiero w dniu [...] marca 2018 r. wraz z pismem przewodnim dotyczącym przyspieszenia "rozpoznania sprawy" na podstawie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wglądu do akt i sporządzenia z nich odpisów lub fotokopii na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. W dniu 16 marca 2018 r. za pośrednictwem portalu administracji publicznej ePUAP pełnomocnik Cudzoziemca przesłał skan powyższej informacji starosty wystawionej w dniu [...] listopada 2017 r. przez Powiatowy Urząd Pracy we W. W dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik ustanowiony w sprawie przedłożył do akt sprawy kopię umowy zlecenia zawartej między skarżącym a podmiotem powierzającym wykonywanie pracy Cudzoziemcowi nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda D. wezwał Wnioskodawcę za pośrednictwem pełnomocnika uczestnika postępowania do przedłożenia kopii powyższej umowy wraz z oryginałem do wglądu. Ponadto w przedmiotowym piśmie została zawarta informacja na podstawie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.) o nowym przewidywanym terminie ukończenia postępowania administracyjnego, ustalonym na dzień [...] maja 2018 r. W skardze na bezczynność organu strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania i bezczynność organu skutkujących niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie i przyznanie od organu na rzecz skarżącego dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżący podkreślił, że uzupełnił dokumentację w sprawie i od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności. Upłynęło 16 miesięcy od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącego z czego ok. 2 miesiące opóźnienia wynikało z winy strony. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Organ podkreślił, że na dzień przygotowania odpowiedzi na skargę pełnomocnika skarżącego nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji przez Wojewodę D. udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy Wnioskodawcy z uwagi na brak spełnienia przesłanki zawartej w art. 114 ust. 1 pkt lb ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 2206 ze zm.), zgodnie z którą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium RP jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie określone w art. 114 ust. 1 warunki, w tym posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Zarządzeniem z [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielono skargi na bezczynność i przewlekłość, o czym poinformowano skarżącego. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego załączył pismo będące odpowiedzią na wezwanie organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz oświadczył, że w jego ocenie uzupełnił brak formalny w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] października 2016 r.) nie został załatwiony do chwili obecnej. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad dwóch miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero [...] grudnia 2016 r. kiedy to - pismem – Wojewoda wezwał skarżącego o informację starosty lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę oraz podpisów pod załącznikiem nr 1 złożonych zgodnie ze składem organu uprawnionego do reprezentowania spółki zgodnie z KRS lub dołączenie stosownego upoważnienia. Cudzoziemiec po wezwaniu przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (odebranym [...] grudnia 2016 r.) uzupełnił w terminie 7 dni brak formalny. Organ po upływie aż trzech miesięcy od uzupełnienia braku formalnego przez skarżącego, w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystąpił o zaopiniowanie Cudzoziemca do innych organów administracji publicznej, uzyskując odpowiedź w dniu [...] kwietnia 2017 r. z Komendy Wojewódzkiej Policji - Wydziału Postępowań Administracyjnych, że z dokonanych sprawdzeń w policyjnej bazie danych nie wynika, aby pobyt skarżącego stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, w szczególności w pierwszym etapie postępowania, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwóch miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Ponadto dopiero po pół roku od złożenia wniosku wystąpił do Komendanta Głównego Policji o zaopiniowanie wniosku. Wprawdzie pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, lecz uczynił to po prawie pięciu miesiącach od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pracę i pobyt czasowy. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie. Dodatkowo należy wskazać, że organ w związku ze zmianą pracodawcy przez skarżącego w trakcie rozpatrywania wniosku zawiadomił stronę o przedłużenia terminu do załatwienia sprawy i konieczności wezwania go do brakujących dokumentów. Ponadto sama strona pismem z dnia [...] października 2017 r. wniosła o niewydawanie decyzji w sprawie uznając, że nie przedstawiła wszystkich dokumentów wymaganych dla nadania jego wnioskowi dalszego biegu. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu kwoty pieniędzy. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a - orzekł jak w punktach od I – III sentencji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).