III SAB/Wr 253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. W. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona) złożył [...] listopada 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.), art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2094). Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1.art 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, dalej k.p.a.) w zw. z art. 105 ust 2 ustawy o cudzoziemcach., poprzez jego niezastosowanie tj. niewezwanie przez Wojewodę do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz poprzez niewezwanie do uzupełnienia innych ewentualnych braków formalnych w terminie przewidzianym w w/w przepisie, 2.art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w w/w przepisie, 3.art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym nie podaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o wniesieniu ponaglenia, 4.art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, 5.art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7 - dniowym terminie, 6.art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie szeregu przepisów k.p.a., oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, 7.art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa co z kolei rzutowało na braku realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, 8.art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek, 9.art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego prze mnie wniosku. Przedstawiając zarzuty skarżący wniósł o: a. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia mi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia b. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, c. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych d. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 złotych, e. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, f. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadniał, że [...] września 2018 r. nadał za pośrednictwem Poczty Polskiej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (doręczony Wojewodzie [...] września 2018 ). Cudzoziemiec wyjaśnił, że wniosek zawierał wszystkie przewidziane prawem elementy, a pomimo tego, Wojewoda nie wezwał go do osobistego stawiennictwa celem pobrania odcisków linii papilarnych do dnia sporządzenia skargi (blisko 3 miesiące licząc od daty doręczenia wniosku). Cudzoziemiec wskazał, że zarówno jemu jak i pełnomocnikowi odmówiono wglądu do, nie zostało sporządzone postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy zarówno na wniosek skierowany ustnie jak i ten doręczony do organu w postaci pisemnej [...] września 2018 roku. Również na skierowane do organu żądanie z dnia [...] września 2018 r. o wydanie zaświadczenia pozostało bez odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że problemem jest kontakt osobisty z urzędnikiem, a raczej jego brak. Urzędnicy permanentnie odmawiają tego kontaktu, powołując się na wewnętrzne regulacje, przerzucają się odpowiedzialnością, odmawiając równocześnie kontaktu z przełożonym. Skarżący zaznaczył, że [...] października 2018 r. nadał w placówce operatora pocztowego ponaglenie na bezczynność organu skutecznie doręczone [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, iż w aktach sprawy brak wniosków z dnia [...] września 2018 r. (wniosek o wgląd w akta sprawy oraz żądanie wydania zaświadczenia), na które powołuje się skarżący i zauważył, iż do przedmiotowej skargi nie dołączono żadnych dowodów doręczenia niniejszego pisma do organu, jak również nie przedłożono kopii w/w pisma. Wojewoda zaznaczył, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie złożenia wniosku o wgląd w akta sprawy. Ponadto Wojewoda przypomniał, że, w uzasadnieniu skargi strona podnosiła, iż "wysłałem kompletny wniosek pocztą" oraz wskazywała, że "Sprawę można by było rozpatrzyć merytorycznie na podstawie dostarczonych przez mnie dowodów". W opinii Wojewody twierdzenie niniejsze jest zupełnie bezzasadne i niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż złożony wniosek nie został prawidłowo wypełniony i konieczne jest jego uzupełnienie, co zostało wskazane w wezwaniu skierowanym do strony. Jednocześnie organ zapewnia, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda D. podkreślił w korespondencji kierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku składanych przez uczestników postępowań ponagleń jak również skarg, trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Jednocześnie kadra kierownicza Wydziału wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę strona złożyła wniosek dowodowy, w którym wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1.wniosku o wgląd do akt sprawy z [...] września 2018 r., nadanego w placówce operatora pocztowego [...] września 2018 r. i skutecznie dostarczonego [...] września 2018 r. 2. żądania wydania zaświadczenia z [...] września 2018 r., nadanego w placówce operatora pocztowego [...] września 2018 r. i skutecznie dostarczonego [...] września 2018 r. 3. pocztowego potwierdzenia nadania wniosku o wgląd do akt sprawy i żądania wydania zaświadczenia (wysłanego w jednej kopercie) z [...] września 2018 r. 4. pocztowego potwierdzenia odbioru wniosku o wgląd do akt sprawy i żądania wydania zaświadczenia (wysłanego w jednej kopercie) - pisma odebrane [...] września 2018 r. 5. oświadczenia i żądania wydania zaświadczenia z [...] grudnia 2018 r. złożonego w legnickiej delegaturze [...] grudnia 2018 r. Strona podkreśliła, że organ administracji publicznej najprawdopodobniej zagubił owe wnioski. Zdaniem strony powyższa sytuacja może być również implikacją wadliwego obiegu dokumentów wewnątrz organu. Ponadto strona wyjaśniła, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z dnia [...] listopada 2018 roku, brak było jednego dokumentu, który powinien znajdować się w kopercie. Cudzoziemiec zaznaczył, że od tego momentu stopień braku zaufania do organu władzy publicznej wzrósł do takiego poziomu, iż wszystkie następne pisma, które przychodzą z organu są i będą dalej nagrywane przy otwieraniu koperty. Strona podkreśliła, również, że oświadczenie i żądanie wydania zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2018 roku, złożone w l. delegaturze [...] grudnia 2018 roku (zostało zlekceważone). Strona nie posiada żadnych dowodów na to, iż złożyła ustny wniosek o wgląd do akt sprawy, gdyż złożyła go jeszcze ufając w dobra chęci organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że nadany na Poczcie Polskiej [...] września 2018 r. do Wojewody wniosek skarżącego jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że pierwszą czynnością Wojewody w tej sprawie było wezwanie do uzupełnienia wniosku z [...] listopada 2018 r czyli ponad dwa miesiące od złożenia wniosku. Z dostarczonych przez skarżącego dowodów wynika, że próbował [...] września 2018 r. dowiedzieć się co dzieje się w sprawie, otrzymać zaświadczenie o toczącym się postępowaniu i że próby te były bezskuteczne. Nie uszło uwadze Sądu, że Wojewoda zaprzeczył, aby skarżący takie próby podejmował, stwierdzając, że nie ma w aktach sprawy wskazanych pism. Powyższe świadczy o nieprawidłowym prowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, w efekcie przekazaniu Sądowi niekompletnych akt sprawy niezgodnie z art 54 § 2 p.p.s.a. Sąd na podstawie dokumentów przedłożonych Sądowi przez skarżącego wywiódł, że cudzoziemiec próbował bez efektu [...] listopada 2018 r. ponownie otrzymać zaświadczenie o toczącym się postępowaniu od Wojewody. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jest nie do zaakceptowania. Sąd zauważa, że po pierwszej reakcji Wojewody, która nastąpiła po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku, do dnia wniesienia skargi Wojewoda pozostawał bezczynny. Działania strony tj. kierowanie pism do Wojewody, złożenie ponaglenia pozostało bez jakiegokolwiek odzewu. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwóch miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.). Na ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała również wpływ okoliczność, że pomimo aktywności strony, która próbowała dowiedzieć się co dzieje się w sprawie Wojewoda nie tylko pozostawał bezczynny, ale nie był w stanie skompletować prawidłowo akt. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500, 00 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie skargę oddalił. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV i V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).