III SAB/Wr 2951/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w T. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 oddala skargę w całości. A. SP. z o.o. w T. (dalej: skarżąca, spółka, strona) złożyła do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji ,,Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (dalej: wniosek pomocowy). Wnioski o przyznanie ww. pomocy należało - zgodnie z ogłoszeniem Prezesa ARIMR – złożyć w terminie ad dnia 30 listopada 2020r. do 13 stycznia 2021 r., wydłużonym następnie do dnia 15 lutego 2021 r. na podstawie art. 67a ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020r. poz. 217 z późn. zm., dalej: ustawa PROW). Skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek z uchybieniem ww. terminu, bo w dniu 16 lutego 2021 r. W związku z powyższym pismem nr [...] z dnia 10 maja 2021 r. Organ poinformował stronę o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania, powołując się na § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 23/10/2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015.1843 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). W dniu 9 czerwca 2021 r. spółka wniosła o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku, powołując się na art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID). Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. organ poinformował spółkę, że brak jest możliwości przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku. Zdaniem organu, ponieważ termin do składania wniosków został przedłużony na podstawie art. 67a ustawy PROW, to z mocy art. 67c tej ustawy ustawodawca wyłączył stosowanie art. 15zzzzzn² ustawy COVID. Ponadto organ zwrócił uwagę na przepis przejściowy określający warunki stosowania ustawy w nowym, ale i dotychczasowym brzmieniu, mający zastosowanie do tego rodzaju pomocy finansowej tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zgodnie z którym do przyznawania pomocy finansowej w ramach działań, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 4, innych niż wymienione w pkt 1, wypłaty pomocy finansowej w ramach tych działań oraz przyznawania i wypłaty pomocy technicznej, w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego, jak wskazał organ, wynika, iż w sprawach działań o których mowa w ustawie zmienianej w art. 4, innych niż wymienione w pkt 1 (a więc obejmującej art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. d), przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed dniem 15.05.2021 roku. Tak więc muszą to być postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem 15 maja 2021 r. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o wszczęciu postępowania, gdyż skarżącej został złożony po upływie wymaganego terminu co skutkowało wydaniem pisma w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Spółka pismem z dnia 8 lipca 2021 r. wniosła do organu ponaglenie, w którym zwróciła się o niezwłoczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu i przedstawiła argumentację prawną przemawiającą zastosowaniem w sprawie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy COVID. Pismem z 7 września 2021 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora ARiMR w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 9 czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego. W powyższej skardze zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy COVID poprzez uznanie, ze nie może być on podstawą do rozpoznania wniosku strony z dnia 9 czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego; 2) art. 67b oraz art. 67c ustawy PROW, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 904) – dalej: ustawa nowelizująca, i uznanie, ze nie mogą być one podstawą do rozpoznania wniosku strony dnia 9 czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego; 3) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej poprzez uznanie, ze sprawa wniosku pomocowego strony nie miała do dnia wejścia w życie ww. ustawy statusu "wszczętej i niezakończonej". W efekcie wskazanych naruszeń organ bezpodstawnie uznał, że nie istnieje norma prawna zobowiązująca go do rozpoznania wniosku strony z dnia 9 czerwca 2021 r. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Strony z dnia 9 czerwca 2021 r. do złożenia wniosku pomocowego, - stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności, - przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty, o której mowa wart. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty strona poparła obszerną argumentacją, rozwiniętą dodatkowo w pismach wniesionych do tut. Sądu: z 8 lipca 2021 r. oraz z 20 lutego 2023 r. Wskazała m.in., że w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wskazano katalog terminów, których przywrócenie jest dopuszczalne, obejmujący nie tylko terminy procesowe, ale też terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego o charakterze materialnoprawnym, w tym terminy zawite, z których niedochowaniem ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5). Bezspornie postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy, o którą ubiega się Skarżąca spółka, regulowane jest przepisami prawa administracyjnego, posługujących się władztwem administracyjnym (Ustawa PROW, rozporządzenie wykonawcze). Na prawidłowość takiej wykładni wskazuje konstrukcja przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, który w ust. 1 i 2 nakazuje organowi administracji publicznej zawiadomić stronę o uchybieniu terminu oraz wyznaczyć stronie termin 30-dniowy do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, zaś w ust. 3 modyfikuje tę zasadę w stosunku do sytuacji objętych dyspozycją art. 58 § 2 k.p.a, nakazując stronie wnieść prośbę o przywrócenie terminu w ciągu 30 dni od ustania przyczyny uchybienia – ustawodawca wprost identyfikuje zatem możliwość uchybienia terminu w postępowaniu, w którym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Świadczy o tym także dalsze działanie ustawodawcy, który na mocy art. 4 ustawy o zmianie ustawy PROW wprost wyłączył stosowanie art. 15zzzzzn2 do terminów, o których mowa w art. 67c ustawy PROW. Gdyby zakresem zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID nie miał być objęty termin do składania wniosku pomocowego (wydłużony z mocy art. 67a ustawy PROW), wówczas ustawodawca nie wprowadzałby wyłączenia stosowania art. 15zzzzzn2 do terminów, o których mowa w art. 67a ustawy PROW. Skarżąca podkreśliła, że art. 67c ustawy PROW został wprowadzony na mocy art. 4 ustawy o zmianie PROW i wszedł w życie z dniem 15 maja 2021 r. Bezspornie zatem w dacie podjęcia przez tut. organ czynności pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania, tj. w dniu 10 maja 2021 r., jak również w dacie doręczenia stronie informacji o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, tj. w dniu 12 maja 2021 r., przepis art. 67c ustawy PROW nie obowiązywał, a zatem nie mógł wywierać określonego tym przepisem skutku. A contrańo organ miał zatem obowiązek zastosować przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID w szczególności jego ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2, tj. zawiadomić stronę o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższego organ w piśmie z dnia 10 maja 2021 r. w całości zaniechał. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie mogą mieć zastosowania przepisy dotychczasowe ( art.67 b ust.1 ustawy PROW w brzmnieniu sprzed nowelizacji z 15 maja 2021 r. i konsekwentnie art. 15 zzzzzn² ustawy COVID) , ponieważ postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż wniosek pomocowy został złożony po terminie. Podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, nie jest prowadzone według procedury określonej k.p.a., lecz rozporządzeniem wykonawczym. Rozporządzenie nie przewiduje przy tym instytucji formalnego wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem pomocowym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 u stawy PROW, stwierdzanego przez organ orzeczeniem lub czynności amaterialno-techniczną, jak czyni to procedura administracyjna określona w art. 61 k.p.a. Rozporządzenie stanowi natomiast o "wezwaniu podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy do zawarcia umowy, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy ( § 18 ust. 1 pkt rozporządzenia wykonawczego), a także o "etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy" ( § 20). Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z 30 czerwca 2021 r. którym poinformował spółkę o braku podstaw prawnych do przywrócenia terminu do złożenia wniosku pomocowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W rozpoznawanej sprawie spółka wniosła skargę na bezczynność Dyrektora ARiMR w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (wniosku pomocowego). Z uwagi na to, że pierwotny wniosek skarżącej tj. wniosek pomocowy został złożony w szczególnej procedurze, regulowanej ustawą PROW oraz rozporządzeniem wykonawczym, konieczne jest, zdaniem Sądu, odniesienie się także do problemu dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie złożonego w tym postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu może być zatem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o ile dotyczy przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie lub kończących postępowanie albo rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Zauważyć należy, że wniosek pomocowy został w niniejszej sprawie złożony przez skarżącą na podstawie przepisów ustawy PROW, w postępowaniu do którego, zgodnie z art. art. 34 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, przepisy k.p.a. stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie. Stosownie bowiem do treści powyższego przepisu, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa PROW, w przypadku pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (pomoc , o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 pkt d ustawy), przewiduje, że pozytywne załatwienie wniosku następuje w drodze umowy zawartej z beneficjentem (art. 34 ust.1 ustawy PROW), zaś negatywne – przez poinformowanie na piśmie ubiegającego się o pomoc o odmowie przyznania pomocy, z podaniem przyczyn odmowy (art. 35 ustawy PROW). W przypadku zaistnienia przeszkód formalnych negatywne załatwienie wniosku przyjmuje postać pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, o czym organ informuje wnioskodawcę zgodnie z § 13 ust. 1rozporządzenia wykonawczego. Z powyższego wynika, że w ww. sprawach nie wydaje się decyzji i postanowień, a rozstrzyganie w przedmiocie wniosku pomocowego następuje w drodze umowy bądź czynności organu. Konsekwentnie, przepisy k.p.a. nie będą miały zastosowania także w kwestii ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego. Oznacza to, że nie tylko brak jest podstaw do stosowania art. 58 k.p.a., ale i to, że przepisy k.p.a., w tym dotyczące sposobu i form załatwienia spraw, nie będą miały zastosowania także w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, wniesionego na innej podstawie – a jaką taką skarżąca wskazuje w niniejszej sprawie art. 15zzzzzn² ustawy COVID. Organ, załatwiając wniosek o przywrócenie terminu wniesiony na tej podstawie, nie wydaje zatem postanowienia, ale w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku kontynuuje postępowanie w sprawie przyznania pomocy, zaś w razie negatywnego – kończy to postępowanie informacją o pozostawieniu wniosku pomocowego bez rozpatrzenia. Skoro więc w sprawie nie mogło być wydane orzeczenie administracyjne w trybie k.p.a. (decyzja czy postanowienie), to także dopuszczalność skargi na bezczynność należy oceniać w tym kontekście, przyjmując, że odpowiedzią organu w zakresie wniosku o przywrócenie terminu mogła być jedynie określona czynność organu. Skarga na bezczynność w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, złożonego na podstawie art. 15zzzzzn² ustawy COVID będzie zatem dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odrębnie należy wskazać, że wymogiem skargi w rozpoznawanej sprawie nie było wniesienie ponaglenia. Zasadnie organ nie nadał biegu wniesionemu przez skarżącą ponagleniu, z uwagi na fakt, że przepisy k.p.a. o ponagleniu nie miały w sprawie zastosowania. Analogicznie przyjmuje się w ugruntowanym już orzecznictwie co do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 253/17). Przy tym nawet przy odmiennej konkluzji wystarczające byłoby samo wniesienie ponaglenia. Obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 243/20). Nie budzi wątpliwości, że ponaglenie zostało wniesione przez skarżącą. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie dotyczącej bezczynności kontroli sądu podlega to, czy podjęto akt lub dokonano czynności, nie zaś ich merytoryczna treść. W niniejszej sprawie istotne jest tym niemniej to, że od oceny wniosku o przywrócenie terminu zależne było dokonanie czynności kończącej sprawę administracyjną dotyczącą wniosku o przyznanie pomocy z funduszy unijnych przez Dyrektora ARiMR. W tym sensie skarga bowiem zmierza w istocie do podważenia czynności pozostawienia wniosku pomocowego skarżącej bez rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, że przepisy ustawy PROW wprost przewidują możliwość wniesienia na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skargi do sądu administracyjnego na informację o odmowie przyznania pomocy podmiotowy występującemu o pomoc skatalogowaną w art. 3 ust. 1 pkt 6 d (art. 35 ust.2 ustawy), natomiast brak jest podobnej regulacji w przypadku pozostawienia wniosku o pomoc bez rozpatrzenia. Sąd zauważa, że kwestia dopuszczalności skargi na pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku podmiotu ubiegającego się o pomoc z funduszy unijnych w zbliżonych procedurach (na podstawie ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnymz udziałem lokalnej społeczności oraz ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020) była niejednolicie oceniana w orzecznictwie, przy czym najnowsze orzecznictwo przychyla się do poglądu o dopuszczalności takiej skargi, nawet wobec braku stosownych regulacji w tym zakresie w ustawie szczególnej. W orzeczeniach tych wskazuje się min., pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku pomocowego należy (na gruncie ww. ustaw) kwalifikować jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 194/19; oraz z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 666/19; a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 59/22 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto tutejszy Sąd wskazywał na konieczność poddania sądowej kontroli czynności pozostawienia bez rozpoznania w sprawach przyznawania środków unijnych z uwagi treść zasad prawa unijnego oraz konieczność zapewnienia stronie prawa do sądu (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 376/19, z 23 stycznia 2020 r. , sygn. akt III SA/Wr 519/19 oraz z 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt III SA/Wr 820/21, z 9 marca 2022 o sygn. akt III SA/Wr 932/2, z 11 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 231/22). Stanowisko to Sąd podtrzymuje w całości i uznaje za aktualne w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21). Z tego względów również merytoryczna kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie musiała sprowadzić się do oceny czy organ administracji podjął w sprawie czynności, do których był obowiązany. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W ocenie sądu nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W toku sprawy kolejne działania skarżącej spotykały się z reakcją organu w odpowiedniej formie. Wniosek pomocowy, który – jak przyznaje sama skarżąca spółka – został złożony z uchybieniem terminu określonego w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia PROW, wskazanego w Ogłoszeniu Prezesa ARiMR o terminie naboru wniosków (a obejmującego okres od 30 listopada 2020 r. do 15 lutego 2021 r.) został załatwiony pismem z 30 czerwca 2021 r., w którym organ poinformował bowiem stronę o zakończeniu sprawy, a przy tym odniósł się do twierdzeń wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, a więc wniosek w którego załatwieniu spółka zarzuca organowi bezczynność, spotkał się również z odpowiedzią organu. Organ bowiem pismem z 3 sierpnia 2021 r. poinformował stronę o braku podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego. Jednocześnie odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących stosowania art. 15zzzzzn² ustawy COVID uznając, że przepis ten nie miał zastosowania z uwagi na treść art. 67c ustawy o PROW. Trudno w tej sytuacji zatem mówić o bezczynności organu. Nie ma zarazem, zdaniem Sądu, podstaw do twierdzenia, że wniosek o przywrócenie terminu nie spotkał się z odpowiedzią organu z uwagi na treść ww. pisma z 3 sierpnia 2021 r. czy też na formę, jaką przybrała odpowiedź organu. Należy mieć bowiem na uwadze przywołany wcześniej art. 34 ust. 2 ustawy PROW. Organ nie mógł więc odpowiedzieć na wniosek skarżącej inaczej niż dokonując określonej czynności, w szczególności odpowiedź ta nie mogła przybrać formy postanowienia, z uwagi na ograniczone stosowanie k.p.a. w niniejszej sprawie. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu musiałoby zatem skutkować przystąpieniem do rozpoznawania wniosku pomocowego, negatywne – poinformowaniem strony o niedopuszczalności lub braku podstaw do rozpoznania wniosku (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Ocena prawidłowości merytorycznej stanowiska organu w tej kwestii tj. w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, może być wówczas dokonana przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem pomocowym, a więc – w okolicznościach niniejszej sprawy - w razie wniesienia skargi na pozostawienie wniosku pomocowego bez rozpatrzenia. Reasumując, w sprawie dotyczącej bezczynności przedmiotem oceny sądu administracyjnego nie jest prawidłowość działania organu, a w tym przypadku - czy prawidłowo ocenił on, że brak jest możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku pomocowego. Istotne jest, że do tego wniosku organ się odniósł. Chcąc natomiast podważyć czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, skarżąca winna zaskarżyć tę czynność. Stąd też sąd nie może odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 5 ustawy COVID, art. 67b oraz art. 67c ustawy PROW oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, gdyż w istocie odnoszą się one do kwestii dopuszczalności pozostawienia wniosku pomocowego bez rozpatrzenia (w sytuacji wniesienia o przywrócenie terminu do jego złożenia) i są elementem oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w tym zakresie. W ramach skargi na bezczynność zawarte tam twierdzenia organu o niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego nie mogły być zatem badane. Sąd zauważa przy tym, że skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, której kontroli ma dokonać sąd administracyjny, wyznacza skarżący w skardze, zgodnie z zasadą skargowości. To skarżący, wnosząc skargę na konkretne działanie czy też zaniechanie organu administracji publicznej, wskazuje przedmiot kontroli sądu w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność organu w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, a nie pismo Dyrektora ARiMR o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia zakreślonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec obowiązywania zasady skargowości i jednoznacznego brzmienia skargi (skarga na bezczynność), sąd nie mógł z urzędu zmienić przedmiotu skargi, ze skargi na bezczynność na skargę na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd nie może z urzędu zmienić przedmiotu skargi. Mając na uwadze powyższe, skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia przez skarżącą wniosku pomocowego należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.