III SAB/Wr 327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 28 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. T. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek (wraz z uzupełniającą go dokumentacją) wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 14 września 2017 r. Realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), w dniu 3 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym też dniu, działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), organ pisemnie wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku o: dokument potwierdzający posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP; informację właściwego starosty, że podmiot powierzający wykonanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy; względnie, informacji, która potwierdzałaby, że cudzoziemiec spełnia warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania takiej opinii, a także, o dokumenty potwierdzające posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawcy i osób pozostających na jego utrzymaniu. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. organ poinformował również stronę o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego do dnia 3 lipca 2018 r. oraz pouczył o możliwości przybicia stempla do paszportu. W odpowiedzi na to wezwanie strona przedłożyła : oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi; oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu miejsca zamieszkania po uzyskaniu "karty pobytu", umowę o pracę wraz z deklaracją podatkową oraz kartą wynagrodzeń; kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa, z której wynikało, że w dniu [...] r. strona zawarła związek małżeński z obywatelem Polski; oświadczenia małżonka z dnia 3 sierpnia 2018 r. Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 26 lutego 2019 r.) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismami z dnia 17 kwietnia 2019 r. – poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwano, w terminie 14 dni, do sprecyzowania celu pobytu na terytorium RP. Jednocześnie poinformowano stronę o nowym, przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który organ wyznaczył na dzień 17 maja 2019 r. Wnosząc skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie skarżąca podniosła, że pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku (w dniach: 2 i 12 lipca 2018 r. oraz 3 sierpnia 2018 r.), sprawa nadal jest w toku, co w sposób istotny komplikuje skarżącej jej sprawy życiowe. Skarżąca nie może podjąć pracy, ani podróżować. Pozostaje na utrzymaniu męża. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie miesiąca od wydania wyroku; 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej z dnia 14 września 2017 r. r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (28 marca 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął po upływie niespełna 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku (3 kwietnia 2018 r.). W ramach tych czynności, organ zwrócił się do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nadto, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Kolejne wezwanie do strony organ skierował dopiero w dniu 17 kwietnia 2019 r., przy czym, informację o zawarciu przez stronę związku małżeńskiego z obywatelem Polski organ posiadał już w dniu 3 sierpnia 2018 r. Wtedy to bowiem strona przedłożyła odpis skrócony aktu małżeństwa. Wypada dodać, że pomimo wyznaczonego w wezwaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r. terminu zakończenia sprawy wyznaczonego na dzień 17 maja 2019 r. sprawa nie została zakończona. Okoliczność, że strona nie sprecyzowała celu swojego pobytu na terytorium RP w związku z okolicznością zawarcia związku małżeńskiego nie usprawiedliwia zaniechania organu w zakresie wydania decyzji na podstawie takiego materiału dowodowego jakim ten organ dysonował. Podnieść należy, że od dnia złożenia wniosku minęły blisko dwa lata, a sprawa nadal się w toku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I wyroku. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pomijać charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności ekskulpujących organ w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł składa się wpis od skargi, w wysokości wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193).