III SAB/Wr 360/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Władysław Kulon, Anna Siedlecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi V. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Do. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. oddala skargę w całości. Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. strona skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art.12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W skardze strona skarżąca wniosła o : dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wyjaśnia, że w dniu 16 stycznia 2017 r. złożony został do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Po złożeniu wniosku skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione w terminie. Następnie w dniu 27 kwietnia 2017 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2017 r. Wniosek został uzupełniony 5 czerwca 2017 r. Pomimo uzupełnienia złożonego wniosku zgodnie z wezwaniem organu organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wyznaczony przez organ termin upłynął bezskutecznie. Wobec powyższego skarżący działający przez swojego pełnomocnika pismami z dnia 19 września 2017 r., 2 listopada 2017 r. złożył wniosek o udzielenie informacji o statusie sprawy i wydanie decyzji w przypadku posiadania przez organ kompletnego wniosku. W dniu 17 stycznia 2018 r., a więc pół roku po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego organ ponownie wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku, przy czym konieczność uzupełnienia części dokumentów księgowych wynikało z upływ czasu i konieczności ich przygotowania za następny okres. Jednocześnie organ wyznaczył kolejny termin na załatwienie sprawy do 31 marca 2018 r. W dniu 27 lutego 2018 r. Skarżący uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem. Wobec bezczynności organu pełnomocnik skarżącego w dniu 14 maja 2018 r. złożył skargę. Dopiero po półtora miesiąca organ ponownie wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku, wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 15 sierpnia 2018 r. Pismami z dnia 11 czerwca 2018 r. i 6 lipca 2018 r. skarżący uzupełnił wniosek. Pomimo złożenia kompletu dokumentów organ pozostał bezczynny. Kolejny termin załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie. Wobec tego pełnomocnik skarżącego w dniu 8 stycznia 2019 r. złożył zażalenie na przewlekłość postępowania. Dopiero w dniu 28 stycznia 2019 r. organ wydał decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Postępowanie w sprawie toczyło się dwa lata. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. , który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W dalszej części skargi organ wskazuje, że ostatecznie organ podjął czynności w sprawie i wydał decyzję na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżącego zażalenia z dnia 8 stycznia 2019 r. Skarżący podkreślił, że kompletem dokumentów umożliwiających wydanie decyzji w sprawie organ dysponował ostatecznie od dnia 6 lipca 2018 r. Przez kolejne pół roku organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Kolejne terminy wyznaczone przez organ do załatwiania sprawy upływały bezskutecznie. Następnie strona skarżąca wskazała, że odnośnie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, należy zauważyć, że przedłużanie postępowania w sprawach o pobyt czasowy i prowadzenie postępowania przez okres dwóch lat naruszało dobra osobiste skarżącej tj. prawa do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawo do pracy. W zakończeniu skargi, skarżący podkreślił, że ocenę sposobu prowadzenia postępowania należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie należało uwzględnić stopień zaniedbań po stronie organu, należy również podkreślić, że przekroczenie terminów było znaczne i nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Nawiązując do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z ustanowionym brzmieniem wymienionego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być obok bezczynności także przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej i postępowanie zostało ostatecznie zakończone (decyzja Wojewody D. z dnia 28 stycznia 2019 r.). Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność Sąd stwierdził, że kwestia skuteczności skargi na przewlekłość postępowania złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11 (Orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 417¹ § 3 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Na te kwestie zwrócono też uwagę w skargach. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 p.p.s.a nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. W ocenie Sądu również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, niejako uboczny aspekt instytucji prawnej odpowiedzialności cywilnej administracji publicznej wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postepowania administracyjnego. Ponadto wskazać wypada, że zgodnie z art. 417¹ § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mowa zatem o odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie decyzji, a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wydaje się więc, iż brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 417¹ § 3 k.c., bowiem przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia odszkodowania za niewydanie decyzji, a nie w sytuacji kiedy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów w postępowaniu przewlekle prowadzonym. Wskazać także należy, że niewątpliwie prawnym instrumentem stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a więc dla uzyskania prejudykatu określonego art. 417¹ § 3 k.c., jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 p.p.s.a.). Dopiero niewykonanie tego orzeczenia uprawnia osobę, która poniosła szkodę, do żądania odszkodowania "na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym" od organu, który nie wykonał orzeczenia (art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a.). Jeżeli w ciągu trzech miesięcy poszkodowany nie uzyska odszkodowania od organu administracyjnego, może żądać odszkodowania przed sądem powszechnym (art. 154 § 5 p.p.s.a.). Alternatywną drogą do uzyskania prejudykatu było - w uprzednim stanie prawnym - wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowienie organu wyższego stopnia uwzględniające zażalenie stanowiło wówczas prejudykat, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c. (zob. wyroki: Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I ACa 190/15 oraz Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I ACa 914/13, Orzeczenia.ms.gov.pl). Nadto zauważyć wypada, że art. 417¹ § 2 k.c. stanowi, że naprawienia szkody można żądać jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Przepis ten wskazuje, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji lub orzeczenia. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może nastąpić w każdym czasie, bowiem choćby wyrok sądu administracyjnego w takim przedmiocie może zapaść wyłącznie na skutek skargi wniesionej w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., a nie na skutek skargi wniesionej w dowolnym momencie. Brak zatem podstaw, by przyjmować, że skarga w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być wniesiona w każdym czasie, za czym miałaby przemawiać treść art. 417¹ § 3 k.c., ponieważ względy wykładni systemowej art. 149 i art. 154 p.p.s.a. wiążą możliwość uwzględnienia skargi z możliwością wykonania wyroku sądu, a w sytuacji, gdy dane postępowanie administracyjne zostało zakończone nie można w drodze wyroku sądu administracyjnego nakazać organowi jego zakończenia. W przekonaniu Sądu różnicowanie pozycji stron zmierzających do uzyskania prejudykatów, o których mowa w art. 417¹ § 2 i §3 k.c. byłoby pozbawione podstaw, bowiem strona domagająca się uzyskania prejudykatu z art. 417¹ § 2 k.c. byłaby w gorszej sytuacji (związana terminem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego) niż strona zmierzająca do uzyskania prejudykatu 417¹ § 3 k.c., dla której żaden termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miałby nie obowiązywać. Dlatego też sąd przyjął, że skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być uwzględniona (choćby w części) wyłącznie, jeśli została wniesiona w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Wobec tego, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej niemożliwe staje się jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie prowadził już postępowania (tym bardziej przewlekle). Zauważyć oczywiście należy, że w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 149 p.p.s.a., w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie przed złożeniem skargi przez stronę skarżącą, co jest niesporne, a więc skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega w tej sytuacji uwzględnieniu, bowiem na dzień jej wniesienia nie istniał stan przewlekłości. Analogiczne stanowisko i pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 257/14 i z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16 (Orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, skargi z powodów, o których mowa wyżej, podlegały oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.