III SAB/Wr 436/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi D. D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. w pozostałym zakresie skargę oddala. Skarga dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez D. D., obywatela Ukrainy działającego przez przedstawicielkę ustawową H. D. (dalej: strona, skarżący) z dnia 24 stycznia 2018 w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona zarzuciła naruszenie: – art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach ( Dz. U. 2013 poz. 1650) przez rażące nie dochowanie terminu załatwienia sprawy – art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, – art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, – art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, – art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, – art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, – art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., przez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek o wgląd do akt sprawy, Wniosła o: – zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały ze względu na polskie pochodzenie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, – stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych 00/100), – przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4000,00 złotych (słownie: cztery tysiące złotych 00/100), Skarżący uzasadniał, że od dnia złożenie wniosku pomimo upływu 15 miesięcy organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo, iż wniosek został skutecznie doręczony do właściwego miejscowo organu już dnia 24.01.2018 r., to do dnia sporządzenia skargi, skarżący najpierw sam, a następnie za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego na etapie postępowania administracyjnego nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. Zarówno jemu, jak i pełnomocnikowi, który reprezentował skarżącego na etapie postępowania przed organem I i II instancji, odmówiono wglądu do akt sprawy podczas próby osobistego złożenia żądania. Nie zostało sporządzone postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy zarówno na wniosek skierowany ustnie, jak i ten złożony w postaci pisemnej. Wskazywała, że matka Wnioskodawcy wielokrotnie upominała się o informacje w sprawie, jednak zawsze bezskutecznie. Wyrazem tego jest m.in. skierowane do Wojewody D. pismo z dnia 09.10.2018 roku, które organ powinien potraktować jako ponaglenie na bezczynność organu (w jego treści zostało użyte słowo ponaglenie). Wskazane wyżej ponaglenie prawdopodobnie nie zostało przekazane organowi II instancji w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, ponieważ do dnia sporządzenia niniejszej skargi wnioskodawca nie otrzymał pisma świadczącego o przekazaniu ponaglenia wraz z niezbędnymi aktami sprawy do organu II instancji (być może w ogóle nie zostało przekazane - od jego wniesienia minął już ponad 6 miesięcy), wskutek czego nie mógł otrzymać na nie odpowiedzi. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, o której wiadomo by było stronie. Zdaniem strony, postępowanie Wojewody narusza przepisy K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Według skarżącego, Wojewoda bez żadnych powodów nie podejmuje w sprawie czynności. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał że pismem z dnia 11 maja 2019 r. poinformował Stronę, o toczącym się postępowaniu w sprawie i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Jednocześnie wezwał Stronę do uzupełnienia materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. Strona została poinformowana także o możliwości zapoznania z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich. W dniu 13 maja 2019 r. organ poinformował pełnomocnika Strony o możliwości wglądu w sprawy oraz wskazał proponowany termin do dokonania wskazanej czynności. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. organ ponownie poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. organ przekazał wniesione ponaglenie wraz z odpisami akt do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W odpowiedzi na podniesione zarzuty, organ wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku oraz dołączonej decyzji z dnia [...] 2017 r. udzielającej matce małoletniego zezwolenia na pobyt stały zlecone zostało wypożyczenie z archiwum wydziałowego akt H. D. celem uzupełnienia brakujących dokumentów. Jednakże z uwagi na ilość wniosków składanych do Wojewody D. Urząd ma trudności techniczne dotyczące przechowywania akt spraw zakończonych, stąd proces pozyskania akt z archiwum jest czynnością czasochłonną. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości wglądu w akta sprawy organ wskazał, iż w piśmie w którym złożono wniosek o wgląd w akta sprawy, pełnomocnik Strony błędnie oznaczył przedmiot sprawy. W związku z podaniem przez pełnomocnika Skarżącego błędnych danych pismo do akt spraw włączono dopiero w maju 2019. Natomiast nie miały miejsca inne próby wglądu w akta. Decyzją z [...] lipca 2019 Wojewoda odmówił Wnioskodawcy udzielenia zgody na zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że wniosek z 24 stycznia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi 30 kwietnia 2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, decyzja została już wydana. Wojewoda w trakcie prowadzonego od stycznia 2018 r. postępowania nie poinformował strony o jego wydłużeniu ani nie wyznaczył terminu jego zakończenia. Organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności pomimo ponagleń – wpływ do organu 25.06.2018, 10.10.2018 (stempel kancelarii Urzędu) i wniosku o dostęp do akt - wpływ do organu 28.12.2018 (jak wyżej). Jakiekolwiek działania zostały podjęte dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność – w maju 2019r. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Potwierdza to wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów formalnych. Nie jest wiarygodnie twierdzenie, iż wypożyczenie akt z archiwum wymagało ponad roku czasu. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność dopiero po ponad roku od wpływu wniosku, czym przekracza maksymalne terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Czynności takie podejmuje dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność. Dopiero po wniesieniu skargi reaguje też na wcześniejsze pisma strony. Na marginesie wskazać należy, że fakt iż organ przez niemal rok i pół roku nie potrafi zidentyfikować jakiej sprawy dotyczą składane pisma świadczy o daleko posuniętych nieprawidłowościach w obiegu i ewidencjonowaniu spraw i dokumentów Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania Sąd został poinformowany o wydaniu decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Określając wysokość sumy Sąd kierował się przede wszystkim długością trwania bezczynności organu. Przyznanie sumy pieniężnej wklucza wymierzenie organowi grzywny ze względu na rozłączność alternatywy (lub) środków przewidzianych a art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.