III SAB/Wr 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie M. A. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) bezczynność w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że strona wniosek o wydanie ww. zezwolenia złożyła w dniu [...] września 2017 roku w D. Urzędzie Wojewódzkim. We wniosku tym skarżący podał, że celem jego podania jest "pobyt z partnerką". W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r., stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący wniósł skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, które postanowieniami z [...] marca 2018 r. Sąd odrzucił z uwagi na ich nieopłacenie. Jednocześnie w oparciu o materiał zebrany w sprawie przez organ ustalono, że [...] października 2017 r. skarżący zawarł związek małżeński z obywatelką polską H. S., o czym organ został poinformowany pismem z [...] stycznia 2018 roku. Niesporne jest także, iż [...] lutego 2018 r. Wojewoda D. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w dniu [...] lutego br. zażądano okazania do wglądu dowodu osobistego małżonki skarżącego oraz dokonania korekty złożonego wniosku w części C. Następnie [...] lutego 2018 r. przesłuchano skarżącego i jego żonę. Do akt zostały również załączone materiały zgromadzone przez Placówkę Straży Granicznej w L. przesłane organowi [...] lutego 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji o udzielenie informacji czy dane znajdujące się w systemie SIS, a odpowiadające danym osobowym skarżącego są przypadkowo zbieżne co do tożsamości, przyczyn dokonania tego wpisu i podania okresu na jaki dane cudzoziemca umieszczono w wykazie SIS. W odpowiedzi na to pismo uzyskano informację z [...] maja 2018 r., że dane umieszczone w systemie SIS są danymi skarżącego, a przyczyną umieszczenia tych danych w systemie było niezastosowanie się skarżącego do wydanego przez władze N. nakazu opuszczenia N. Decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] maja 2019 r. W dniu [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ponownie wpłynęła skarga strony na bezczynność Wojewody D. W skardze strona domagała się: 1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonania kontroli bezczynności i orzeczenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał okoliczności faktyczne, które nie były sporne, nadmienił, że podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy a nadto odbywały się w dużych odstępach czasu. Zignorowano również termin wyznaczony przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W dalszej części uzasadnienia wskazano na podstawy uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także na dyscyplinujące znaczenie przyznania sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda zwraca się do Straży Granicznej, Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują informacje w terminie 30 dni od wpływu wniosku. Nadto w sprawie wyszła na jaw informacja, że dane osobowe identyczne z danymi skarżącego umieszczone są w systemie SIS. Potrzeba wyjaśnienia tych okoliczności dodatkowo wydłużyła okres rozpoznawania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] września 2017 r.) nie został załatwiony do [...] maja 2018 r. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres prawie pięciu miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero w lutym 2017 r. kiedy to w dniu [...] lutego przesłuchano skarżącego i jego żonę, a w dniach [...] i [...] lutego zwrócono się do Komendanta Placówki Straży Granicznej i Komendy Wojewódzkiej Policji o udzielenie niezbędnych do rozpoznania wniosku informacji. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, w szczególności w pierwszym etapie postępowania, jest nie do zaakceptowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że potrzeba wyjaśnień okoliczności sprawy była przyczyną tak długiego rozpatrywania wniosku. Podjęte w lutym czynności zaowocowały wydaniem [...] maja 2018 r. pozytywnej decyzji, mimo ujawnienia się nowych okoliczności. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie pięciu miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Ponadto dopiero po ponad pół roku od złożenia wniosku sprawdzono bazę SIS i wystąpiono do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji o udzielenie informacji czy dane znajdujące się w tym systemie, a odpowiadające danym osobowym skarżącego są przypadkowo zbieżne co do tożsamości, przyczyn dokonania tego wpisu i podania okresu na jaki dane cudzoziemca umieszczono w wykazie SIS. Należy także zauważyć, że organ nigdy nie zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a wskazany w postanowieniu Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców termin wydania decyzji ([...] luty 2018 r.) nie został zachowany. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy. Należy zauważyć, że po złożeniu wniosku skarżący zawarł związek małżeński, o czym poinformował organ po trzech miesiącach. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że stwierdzona bezczynność organu nie podlegała kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu kwoty pieniędzy. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a - orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Dalej idącą skargę oddalono, bowiem decyzją z [...] maja 2018 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).