III SAB/Wr 480/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi E.B.-B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia Wojewodzie D. grzywny; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 10 maja 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, E.B.-B. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: organ) bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek (wraz z uzupełniającą go dokumentacją) wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 31 sierpnia 2019 r. (nadany został w dniu 30 sierpnia 2019 r.). W dniu 1 lutego 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika strony, które w dniu 15 maja 2019 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po złożeniu skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 15 maja 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa, przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Strona stawiła się osobiście w organie w dniu 23 maja 2019 r. celem uzupełnienia powyższych braków formalnych. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. organ poinformował stronę działającą przez pełnomocnika o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 13 września 2019 r., jak również o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwał stronę do okazania oryginału małżeństwa oraz dowodu osobistego Pana T.B. wraz z dołączeniem ich kopii do uwierzytelnienia. Dokumenty te zostały przez stronę przedłożone. Również w dniu 27 maja 2019 r., realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), organ wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym też dniu organ, realizując obowiązek z art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Straży Granicznej we W. – S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, mającego na celu wnikliwe wyjaśnienie kwestii związanych z zawarciem przez stronę małżeństwa z obywatelem RP T.B. Wnosząc skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie skarżąca podniosła, że pomimo spełnienia wszystkich wymogów formalnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, sprawa nadal jest w toku, co w sposób istotny komplikuje jej sprawy życiowe. Skarżąca zawarła związek małżeński z obywatelem polskim, oboje zdecydowali się na życie w Polsce; skarżąca wyraża wolę podjęcia pracy, lecz nie może jej podjąć. W związku z ukończeniem studiów w Wielkiej Brytanii i biegłą znajomością języka angielskiego nie miałaby problemów ze znalezieniem dobrze płatnej pracy. Do dnia złożenia skargi skarżąca nie otrzymała żadnego pisma, żadnej informacji od organu, nie została wezwana do osobistego stawiennictwa i nie zostało jej wydane żadne orzeczenie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od wydania wyroku; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Wskazał na podjęcie opisanych wyżej czynności po złożeniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej złożony w dniu 30 sierpnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (13 maja 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął po upływie ponad 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku i to dopiero po złożeniu przez stronę skargi do tutejszego Sądu. Wezwanie do strony do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów organ skierował dopiero w dniach 15 maja 2019 r. i 27 maja 2019 r., przy czym informację o zawarciu przez stronę związku małżeńskiego z obywatelem Polski organ posiadał już w dniu 31 sierpnia 2018 r. Wtedy to bowiem strona przedłożyła odpis skrócony aktu małżeństwa, załączając go do wniosku. Załącznikiem do wniosku były również kserokopie pozostałych dokumentów, o których okazanie w oryginale wzywał organ skarżącą, tj. były to kserokopie dowodu osobistego męża skarżącej oraz paszportu skarżącej. Pomimo to organ ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia tych kopii (wraz z okazaniem ich oryginałów). Wypada dodać, że pomimo wyznaczonego w wezwaniu z dnia 27 maja 2019 r. terminu zakończenia sprawy wyznaczonego na dzień 13 września 2019 r., sprawa nie została zakończona. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Do dnia złożenia skargi (tj. przez ponad 8 miesięcy) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Jedyne działania, które podjął organ administracji publicznej i to już po złożeniu skargi, to zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację i wezwanie skarżącej do osobistego stawiennictwa oraz złożenia dokumentów (przy czym kserokopiami tych dokumentów organ dysponował od chwili złożenia wniosku). Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres łącznie 13 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po ponad 8 miesiącach od jego wpływu. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skoro skarżącej nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Uczyniono ta wyłącznie raz, po wniesieniu ponaglenia, a termin wskazany w informacji także nie został dochowany. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek strony Sąd przyznał jej zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Ponadto, w konsekwencji powyższego, w pkt V wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.