III SAB/Wr 50/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostawał w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. A. obywatel U. (dalej: strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w postepowaniu w związku ze sprawą z wniosku, złożonego [...] r. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 3 pkt 1, art. 50 § 1, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm., dalej uoc). Wniosła strona o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie bezczynności Wojewody; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Strona uzasadniała, że: 1) [...] r. złożyła drogą pocztową wniosek o zezwolenie na pobyt stały; 2) organ otrzymał wniosek [...] r.; 3) dopiero [...] r. Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i przedłożenia stron dokumentu podróży; 4) [...] r. strona stawiła się w organie i uzupełniła wniosek; 5) z uwagi na milczenie organu [...] skarżący wystosował ponaglenie; 6) do chwili obecnej organ nie podjął żadnych czynności, ani nie poinformował strony o stanie sprawy i przyczynach zwłoki, co narusza m.in. art. art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.). Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza przepisy K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw, jak również przepisy ustawy o cudzoziemcach. Według skarżącego, Wojewoda bez żadnych powodów nie podejmuje w sprawie czynności. Skarżący od [...] r. jest w związku małżeńskim z Polką, z uwagi na brak działania Wojewody rodzina nie może odbywać żadnych podróży, co ma negatywny wpływ na jej funkcjonowanie. Skarżący złożył wniosek w sposób odpowiedzialny, odpowiednio wcześniej, a od dnia [...] r. z powodu opieszałości organu nie może opuszczać Polski. Mając na uwadze brak działania organu, strona uznała za zasadne żądanie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Motywowała, że - jako strona postępowania - od wielu miesięcy nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Bierność organu pozbawia stronę wszelkich praw i swobód lub je mocno ogranicza i narusza dobra osobiste. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazał, że [...] r. przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców i pismem z dnia [...] r. organ powiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt stały okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] r., który do Wojewody wpłynął [...] r. nie został załatwiony do dnia złożenia skargi do Sądu. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od [...] do [...] r. nie podejmował żadnych czynności. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował dopiero [...] r., a zatem pół roku po złożeniu wniosku, wzywając stronę o uzupełnienie braków formalnych, co strona uczyniła i do czasu złożenia skargi do Sądu w [...] r. żadnych innych czynności nie podejmował, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewoda kolejną czynność podjął dopiero [...] r., kiedy to przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców oraz pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. Zauważa Sąd, że Wojewoda do czasu wniesienia skargi podjął jedną czynność i z akt nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu, mając na uwadze akta sprawy, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że potrzeba wyjaśnienia okoliczności sprawy jest przyczyną tak długiego rozpatrywania wniosku. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po pięciu miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Należy także zauważyć, że organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa została załatwiona przez organ, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).