III SAB/Wr 750/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Y.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y.H., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) złożyła skargę na bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z jej wniosku z dnia [...]marca 2019 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 142 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm., dalej : uoc) zarzuciła strona naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) przez rażące niedochowanie terminu miesięcznego na załatwienie sprawy; 2) art. 36 § 1 K.p.a. w zw z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; 3) art. 37 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia; 4) art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie ponaglenia w terminie; 5) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez naruszenie szeregu przepisów K.p.a. i lekceważące podejście do strony; 6) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak poinformowania strony o wszczęciu postepowania; 7) art. 63 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie tj. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, w sytuacji, gdy strona tego zażądała; 8) art. 73 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; 9) art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a. przez odmowę dostępu do akt sprawy; 10) art. 217 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożenia wniosku. Wniosła strona o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł; 4) przyznanie od organu kwoty 6.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniała, że: 1) [...] marca 2019 r. złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej; 2) wniosek wpłynął do organu [...]marca 2019 r., ale do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności; 3) strona składała wnioski o wgląd do akt sprawy i złożyła ponaglenie, które organ otrzymał 6 maja 2019 r., jednak do dnia złożenia skargi strona nie otrzymała żadnej informacji o jego przekazaniu do organu wyższego stopnia i rozpoznaniu; 4) do dnia skargi strona nie otrzymała żadnej informacji od organu, na jakim etapie znajduje się postępowanie. Zdaniem strony organ pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ uniemożliwia kontakt i wgląd do akt sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że strona posiada aktualnie zezwolenie na pobyt czasowy ważne do dnia 28 września 2019 r., nie ma zatem przeszkód dla podróżowania przez stronę poza granice RP ani prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem organu żądanie strony jest wadliwe i przedwczesne oraz nieuzasadnione. Wojewoda 19 lipca 2019 r. wystąpił o uzupełnienie braków formalnych podania i do dnia odpowiedzi na skargę nie zostały one uzupełnione. Argumentował organ, że na obecnym etapie nie jest w stanie wskazać terminu zakończenia postepowania, ponieważ sprawa jest na etapie badania formalnego podania i w dalszej kolejności może wymagać podjęcia dalszych czynności dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] marca 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi [...] lipca 2019 r. organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia i nie podejmował żadnych czynności. Wojewoda przez wiele miesięcy nie informuje strony o stanie sprawy, uniemożliwia wgląd do akt sprawy, nie reaguje na wystąpienia strony, jak również nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy. Kontakt z organem jest wręcz niemożliwy. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa jest skomplikowana i wymaga podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Wskazywana przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja, że wniosek jest przedwczesny i nieuzasadniony, ponieważ strona posiada aktualnie ważne pozwolenie na pobyt czasowy ważne do dnia 28 września 2019 r., pozostaje bez znaczenia dla oceny braku działania organu. Każdy wniosek złożony do Wojewody wszczyna postępowanie, niezależnie od jego późniejszej oceny wyrażonej w określnym rozstrzygnięciu organu. Skoro do organu wpłynął wniosek strony, to obowiązkiem organu jest jego rozpoznanie w przewidzianym przepisami czasie. Organ nie ma prawa pozostawać bezczynny. W sprawie Wojewoda nie realizuje w sposób właściwy dyspozycji art. 36 K.p.a., nie informuje strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnych czynności. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ – Wojewoda nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie jest podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiają załatwienie sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.