III SAB/Wr 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak(sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. ze skargi M. F. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 1000 (tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. F. (skarżący ,strona, cudzoziemiec) wniósł [...] listopada 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. 2018 poz. 2094;), tj. pozostawanie w uznawanym przez prawo Rzeczpospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem Rzeczpospolitej Polskiej Strona na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096; dalej k.p.a.) w zw. z art. 105 ust 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie, 3. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, 4. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, 5. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, 6. art. 6 k p a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, 7. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie mocodawcy ani ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, 8. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia mocodawcy oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek, 9. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydani zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego prawnego dotyczącego złożonego przez mojego mocodawcę wniosku. Cudzoziemiec wskazując na przedstawione zarzuty wniósł: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pozostawanie uznawanym przez prawo Rzeczpospolitej Polskiej w związku małżeńskim z obywatelem Rzeczpospolitej Polskiej, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, 1. na podstawie art. 149 § la p.p.s.a stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych 00/100), 3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 złotych (słownie: sześć tysięcy złotych 00/100), 4. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, 5. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadniał, że pomimo skutecznego złożenia wniosku [...] września 2018 r. do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. Podkreślił, że odmówiono mu wglądu do akt, nie zostało wydane również postanowienie o odmowie wglądu do akt zarówno na ustne żądanie jak i na pisemna prośbę z [...] września 2018 r. Podobnie, żądanie wydania zaświadczenia z [...] września 2018 r, pozostało bez reakcji organu. Skarżący wyjaśnił, że z powodu braku reakcji Wojewody, został zmuszony do wniesienia ponaglenia, co uczynił [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zauważył, że analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że wniosek o wgląd w akta sprawy został złożony w niespełna dwa tygodnie po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zatem twierdzenie pełnomocnika strony, iż złożenie wniosku o wgląd w akta sprawy (najpierw ustnie, następnie pisemnie) było spowodowane "przeciągającym się stanem niepewności" jest zupełnie niezasadne. Ponadto zauważył, iż zgodnie z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, umieszczenie przez wojewodę w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest możliwe dopiero po uzupełnieniu braków formalnych złożonego wniosku. W przedmiotowej sprawie braki formalne uzupełniono w dniu [...] grudnia 2018 r. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony, iż przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych i mogła być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Powyższe nie było możliwe do zrealizowania, chociażby z uwagi na konieczność wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie z wnioskiem o tzw. opiniowanie, dokonywane przez odpowiednie służby. Jednocześnie organ zapewnia, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda D. podkreślił w korespondencji kierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku składanych przez uczestników postępowań ponagleń jak również skarg, trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Jednocześnie kadra kierownicza Wydziału wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] września 2018 r.) jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda zrealizował dopiero [...] grudnia 2018 r., wzywając skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Strona uzupełniła braki 7 dni po wezwaniu, w dniu [...] grudnia 2018 r. Nie uszło uwadze Sądu, że pismo Wojewody z [...] grudnia 2018 r. zostało poprzedzone wcześniejszymi działaniami strony, która w pismach z dnia [...] września 2018 r. wystąpiła do organu o możliwość wglądu do akt oraz wniosła o wydanie zaświadczenia. Próby te podjęte przez pełnomocnika skarżącego pozostały bez żadnego odzewu ze strony Wojewody. Wobec braku działania organu strona - [...] października 2018 r. (data wpływu do organu [...] październik 2018 r.) - wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu określonego w art 37 § 4 k.p.a. – pismem datowanym na [...] grudnia 2018 r. (Sąd stwierdził, że w aktach brak jest dowodu nadania tego pisma do organu wyższego stopniem). Wobec dalszego braku działania Wojewody strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] listopada 2018 r. Z akt administracyjnych wynika, ze [...] stycznia 2019 r. Wojewoda wystosował do skarżącego pismo o kolejne uzupełninie braków wniosku, wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2019 r. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w w/w piśmie, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).Sąd stwierdził, że [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Wojewoda zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto Wojewoda, na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Straży Granicznej o ustalenie, czy związek małżeński skarżącego nie został zawarty w celu obejścia prawa. Wszystkie te działania zostały podjęte jednak dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jest nie do zaakceptowania. Sąd zauważa, ze pierwsza reakcja Wojewody nastąpiła dopiero po wniesieniu skargi do Sądu na jego bezczynność. Wcześniejsze działania strony tj. kierowanie pism do Wojewody, złożenie ponaglenia pozostało bez jakiegokolwiek odzewu. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie trzech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.) Na ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała również wpływ okoliczność, że wskazane działania podjął dopiero w reakcji na wniesienie skargi do Sądu. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wręcz przeciwnie sytuacja skarżącego wydaje się oczywista z akt sprawy wynika, że pozostaje w związku małżeńskim z Polką, ma dwoje dzieci: córkę urodzoną w 2010 r. oraz syna urodzonego w 2014 r. Z akt wynika, ze dzieci maja obywatelstwo polskie i [...]. Natomiast skarżący przez ostatnie pięć lat mieszkał w [...]. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV i V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).