III SAB/Wr 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi N. B. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca N. B. (małoletnia - reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – matkę O. B.) zaskarżyła bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...] września 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art.10 § 1 art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 oraz art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096- dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski; 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) dokonanie kontroli bezczynności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 5) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł. (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.s.a.); 6) wymierzenie organowi grzywny;7) zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że: 1) [...] września 2017 r. - działając przez przedstawiciela ustawowego - skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 2) matka skarżącej, a następnie jej pełnomocnik wielokrotnie zwracali się do organu celem zapoznania się z aktami sprawy; 3) pismem z [...] maja 2018 r. wniosła ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 4) pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował, że termin zakończenia postępowania wyznaczony został na dzień [...] lipca 2018 r.; 5) do dnia wniesienia skargi organ nie podjął dalszych czynności. Strona uzasadniała, że - mimo określenia w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. terminów na załatwienie sprawy - w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu przekroczono wszelkie dopuszczalne terminy. Sprawa prowadzona jest bowiem już ponad rok. Organ do chwili wniesienia ponaglenia nie podejmował żadnych czynności. Następnie, pomimo wyznaczenia terminu zakończenia postępowania, organ nie wydał decyzji. Odnośnie wniosku o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, strona skarżąca wskazała, że zasądzenie odszkodowania stanowić ma swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony rekompensatę dla skarżącej za naruszenie jej praw. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia i wskazał, ze decyzją z [...] lutego 2019 r. Udzielił małoletniej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny czy Wojewoda pozostał bezczynny w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia wydana przez niego decyzja w sprawie skarżącej, którą Wojewoda wydał po wniesieniu skargi Sądu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że - po wniosku strony z [...] września 2017 r. - dopiero [...] lipca 2018 r. (a zatem po 9 miesiącach od złożenia wniosku), Wojewoda wystosował pismo do strony, w którym wyznaczył nowy przewidywany termin załatwienia sprawy na [...] października 2018 r. W tej samej dacie, organ wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Do momentu wniesienia skargi były to jedyne działania organu w tej sprawie. Wszystkie podjęte przez organ czynności nastąpiły zatem już po upływie terminów wyznaczonych przepisami art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy przez organ. Podkreślić należy, że czynności polegające na zwróceniu się do odpowiednich służb o przekazanie wymaganych przez ustawę o cudzoziemcach informacji nie mają charakteru złożonego. O ile czas oczekiwania na te informacje nie może obciążać Wojewody, to trzeba podkreślenia wymaga że niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. nie można tłumaczyć koniecznością podjęcia szeregu czynności, skoro służby zostały wezwane o udzielenie informacji dopiero w lipcu 2018 r. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że odpowiedź od Komendanta Wojewoda otrzymał po trzynastu dniach [...] lipca 2018 r. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po dziewięciu miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.) Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Podkreślenia wymaga, że aktywności organu nie przyspieszyły prośby skarżącej o przyspieszenie postępowania (również ponaglenie). Oczywiście zbyt późno (w/w pismem z [...] lipca 2018 r.), Wojewoda - po raz pierwszy i jedyny - poinformował skarżącą o przewidywalnym terminie załatwienia sprawy i określił ten termin na [...] października 2018 r., którego to terminu nie dotrzymał. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z [...] lipca 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - ponad rok - postępowanie, zakończone decyzją z 5 lutego 2019 r., Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi - wnioskowanej przez skarżącej decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa oraz okoliczności, że oceniając to samo postępowanie Wojewody pod kątem przewlekłości Sąd przyznał skarżącej również kwotę 2.000 zł. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd – pomimo wniosku skarżącej - postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie Skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV, V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).