III SAB/Wr 892/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. F. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G.F. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 października 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku załączono kserokopie paszportu, umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia 6 czerwca 2017 r., zgłoszenie ZUS P ZUA i informację roczną dla osoby ubezpieczonej, załącznik nr 1 do wniosku, umowę o pracę na czas nieokreślony z dnia [...], odpis z KRS spółki A oraz pełnomocnictwo dla radcy prawnego. W dniu 2 maja 2018 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 27 kwietnia 2018 r. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, wgląd do akt sprawy i przyspieszenie postępowania. W dniu 15 maja 2018 r. pełnomocnik substytucyjny zapoznał się z aktami sprawy. W dniu 6 lipca 2018 r. została złożona do akt informacja starosty z dnia 26 kwietnia 2017 r. oraz zezwolenie typu A na pracę cudzoziemca wydane na rzecz skarżącej w dniu 13 listopada 2017 r. W dniu 10 lipca 2018 r. organ wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do osobistego stawiennictwa oraz dołączenia do akt kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu). W dniu 20 lipca 2018 r. strona stawiła się w organie (potwierdzenie stawiennictwa z dnia 20 lipca 2018 r.) i uzupełniła powyższe braki. Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu administracji publicznej 16 sierpnia 2018 r.) skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika, powołując się na art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożyła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynnością organu. Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W, i pozostałych służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ wystosował pismo do skarżącej, w którym poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postepowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 21 listopada 2018 r., jak również wezwał skarżącą o dostarczenie dokumentów potwierdzających, że ma ona zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP (w związku z tym, że złożona uprzednio umowa najmu obowiązywała do końca czerwca 2018 r.) oraz oryginał umowy o pracę do wglądu. Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając, że jest ono uzasadnione i wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz związana jest z brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim. W aktach sprawy brak jest dowodu nadania powyższego pisma. W dniu 18 września 2018 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony wraz z załączonymi dokumentami tytułem uzupełnienia braków wniosku. Pismem z dnia 12 września 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika, aby pobyt skarżącej na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 grudnia 2018 r. pełnomocnik poinformował o zmianie adresu do korespondencji. Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 20 sierpnia 2019 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 15 lipca 2019 r. do organu wpłynęło pismo z informacją o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez stronę. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 2 k.p.a. (data wpływu do organu administracji publicznej 22 lipca 2019 r.). Wnioskowała o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w wysokości 4.000 zł; 5) wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu strona zwracała uwagę, że niewydanie decyzji przez okres prawie dwóch lat nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Za całkowicie niezrozumiałe uznała działanie obu organów, które pomimo przyznania, że ponaglenie jest uzasadnione, nie uwzględniły go i nie podjęły żadnych kroków niezbędnych do doprowadzenia powyższego stanu do zgodnego z prawem. Pokreśliła, że na początkowym etapie postępowania, tj. od października 2017 r. do lipca 2018 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Przez ten czas organ pozostawał bezczynny, następnie prowadził postepowanie w sposób przewlekły. Skarżąca nie otrzymała możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ mimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy na dzień 21 listopada 2018 r. nadal nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Tak długie oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu nie da się zdaniem skarżącej pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Stanowi to w szczególności naruszenie normy zawartej w art. 12 k.p.a. Zdaniem Strony nałożenie obowiązku przez Sąd na organ administracji publicznej w postaci zapłaty na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego za poprzedni rok będzie stanowić formę rekompensaty za naruszenie jej praw. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że aktualnie oczekuje na uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony. W jego ocenie sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. Jednocześnie organ podniósł, że wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które w konsekwencji mają wpłynąć na zwiększenie efektywności oraz przyspieszania wydawania przez Wojewodę decyzji kończących postępowania. Dalej, wskazał na brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podkreślił, iż przyznanie Stronie żądanej kwoty pieniężnej jest jego zdaniem bezzasadne. Skargę w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wyłączono do odrębnego rozpoznania w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 893/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej złożony w dniu 23 października 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (22 lipca 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął po upływie ponad 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wezwanie do strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów organ skierował dopiero w dniu 10 lipca 2018 r. Wypada dodać, że pomimo wyznaczonego w wezwaniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. terminu zakończenia sprawy wyznaczonego na dzień 21 listopada 2018 r., sprawa nie została zakończona. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku, kolejne złożono w toku postępowania. Do dnia 10 lipca 2018 r. (tj. przez 9 miesięcy) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Jedyne działania, które następnie podjął organ administracji publicznej, to zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację i wystosowanie dwóch wezwań do skarżącej: do osobistego stawiennictwa oraz złożenia dokumentów oraz do dostarczenia dokumentu umowy najmu (przy czym konieczność przedłożenia tej umowy wynikła z opieszałości organu – upłynął termin najmu wynikający z poprzednio złożonej przez stronę umowy w tym przedmiocie). Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad dwóch lat nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. Potwierdzeniem takiej oceny jest zresztą treść postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 maja 2019 r. o uznaniu ponaglenia strony za uzasadnione. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po 9 miesiącach od jego wpływu, a następnie opieszale prowadzi postępowanie i nie wydaje decyzji w sprawie, mimo upływu ponad dwóch lat (licząc do dnia wydania wyroku). Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skoro skarżącej nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Uczyniono ta wyłącznie raz, po wniesieniu ponaglenia, a termin wskazany w informacji także nie został dochowany. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III wyroku), a to z tego względu, że takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w wyroku wydanym w sprawie ze skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie (sygn. akt I SA/Wr 893/19). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek strony Sąd przyznał jej zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł dotyczyło łącznie obu spraw: ze skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postepowania. Gdyby nawet uznać, że miałoby ono dotyczyć każdej z tych spraw z osobna, to zdaniem Sądu byłoby one w realiach sprawy zbyt wygórowane. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.