III SAB/Wr 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala dalej idącą skargę. W skardze z dnia 25 lipca 2018 r. obywatelka [...] T. S. (dalej: skarżąca, strona) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze zgodnego opisu sekwencji zdarzeń przedstawionych przez skarżącą i organ oraz znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, w dniu 27 lutego 2017 r. (wpływ do organu 1 marca 2018 r.) skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do Wojewody D. Wraz z wnioskiem przedłożyła uwierzytelnioną kopię paszportu, pełnomocnictwo dla radcy prawnego, oświadczenie o niezaleganiu w podatkach, umowę najmu lokalu mieszkalnego, zestawienie operacji na rachunku bankowym, książeczkę zdrowia oraz umowę zlecenia zawartą w dniu [...] lutego 2018 r. pomiędzy firmą "A" a skarżącą na czas nieokreślony. W dniu 8 maja 2018 r. za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracyjnych pełnomocnik dołączył do akt sprawy informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Tego samego dnia pełnomocnik złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Po rozpatrzeniu ponaglenia Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. uznał je za uzasadnione, nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa. W dniu 29 czerwca 2018 r. strona złożyła oryginał dokumentu informację starosty oraz w dniu 31 lipca 2018 r. kopię oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowane przez PUP we Wrocławiu dla pracodawcy skarżącej. W dniu 30 lipca 2018 r. do Wojewody D. wpłynęła skarga w trybie art. 227 K.p.a. oraz skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze do Sądu na przewlekłość postępowania organu strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie i przyznanie od organu na rzecz skarżącej 8.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżąca podkreśliła, że uzupełniła dokumentację w sprawie i od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności. Upłynęło 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącą. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Organ podkreślił, że po złożeniu skargi strona została w dniu 31 lipca 2018 r. wezwana do dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Po uzupełnieniu braków, pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. strona została poinformowana o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Tego samego dnia organ zwrócił się pismem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Pismem z dnia 8 listopada organ poinformował, że dnia [...] października 2018 r. wydał decyzję udzielającą zezwolenia skarżącej na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony 27 lutego 2018 r.) nie został załatwiony do chwili obecnej. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad czterech miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącej organ zajął się dopiero 31 lipca 2018 r. kiedy to - pismem – Wojewoda wezwał skarżącą do dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Po uzupełnieniu pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Tego samego dnia organ zwrócił się pismem do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, w szczególności w pierwszym etapie postępowania, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad czterech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Ponadto dopiero prawie po pięciu miesiącach od złożenia wniosku wystąpił do Komendanta Głównego Policji o zaopiniowanie wniosku. Wprawdzie pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, lecz uczynił to po prawie pięciu miesiącach od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała przewlekłość postępowania organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości czy bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość czy bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność czy przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (przewlekłość) organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność (przewlekłość) o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności (przewlekłości) może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pracę i pobyt czasowy. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie. Dodatkowo należy wskazać, że organ zawiadomił stronę o przedłużenia terminu do załatwienia sprawy i konieczności wezwania go do brakujących dokumentów. Ponadto sama strona uzupełniała wniosek uznając, że nie przedstawiła wszystkich dokumentów wymaganych dla nadania jej wnioskowi dalszego biegu. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że stwierdzona przewlekłość organu nie podlegała kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej kwoty pieniędzy. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a - orzekł jak w punktach od I – II sentencji. Z uwagi na wydanie przez organ po wniesieniu skargi decyzji oraz nie przyznanie wnioskowanej kwoty w punkcie IV dalej idącą skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie III wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).