III SAB/Wr 991/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 28 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. D. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 16 stycznia 2019 r. Wraz z pismami z 25 i 27 lutego 2019 r. strona przedstawiła dalszą dokumentację w sprawie, występując jednocześnie o przyspieszenie rozpoznania wniosku. W dniu 2 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło kolejne pismo strony, zawierające tym razem ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania, skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. W toku postępowania (pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r.) Wojewoda D. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz do przedstawienia ważnego paszportu, kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe i 4 kolorowych fotografii, wykonanych nie wcześniej niż 6 miesięcy przed złożeniem wniosku, spełniających wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 grudnia 2015 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2314). W wyjaśnieniu wskazano, że złożone dotychczas fotografie nie spełniają tych wymogów. Wraz z pismem datowanym na 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył 4 fotografie i poinformował, że strona stawiła się w wyznaczonym terminie i przedłożyła żądane dokumenty oraz kserokopie i udostępniła do wglądu paszport. Zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda D. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że fotografie złożone przez skarżącą na wezwanie organu to te same wizerunki, które złożono wraz z wnioskiem pobytowym. Zdjęcia te to fotografie nieaktualne, niespełniające wymogów rozporządzenia. Zauważono, że ten sam wizerunek strony znajduje się na jej wizie wydanej 29 czerwca 2018 r., wobec czego jasnym jest, iż załączenie tych samych fotografii do wniosku z 16 stycznia 2019 r. dyskwalifikuje je z uwagi na 6-cio miesięczny termin wynikający z przepisów wykonawczych. W konsekwencji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wnosząc skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie skarżąca zarzuciła naruszenia art. 6, 8, 9, 35 § 1, 36 § 1, 64 § 2 i art. 79a k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wskazując na te okoliczności strona wystąpiła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu; 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przed złożeniem skargi podejmowano szereg czynności mających na celu zakończenia postępowania. Zapewniono, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników urzędu, lecz jest skutkiem ogromnej liczby podobnych wniosków, które rozpoznawane są w tym samym czasie. Przedłużenie procedowania ma także związek z niestabilną obsadą urzędniczą. W ocenie organu, w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jako niezasadny ocenił ponadto Wojewoda wniosek strony skarżącej o przyznanie jej 20.000 zł tytułem odpowiedniej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku O. D. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Analiza akt administracyjnych i sądowych potwierdza, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej z dnia 16 stycznia 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Wedle stanu na dzień złożenia skargi organ zdecydował bowiem o pozostawieniu wniosku O. D. bez rozpoznania, przy czym tego rodzaju decyzja procesowa nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji sprawy. Należy natomiast wyraźnie podkreślić, że badając przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Sąd bazuje nie tylko na terminowości poszczególnych działań organu, ale kontroluje także ich merytoryczną zasadność oceniając, czy zmierzają one do załatwienia sprawy i czy podejmowane zasadnie w kontekście konkretnych okoliczności. Jak wynika z akt administracyjnych, strona została wezwana do złożenia czterech aktualnych fotografii, spełniających wymogi opisane w przepisach wykonawczych. Skarżąca wizerunki te przedstawiła, choć cztery zdjęcia załączyła już uprzednio do wniosku. W ocenie organu, fotografie te nie spełniają wymogu aktualności, jako że porównanie złożonych do akt wizerunków z podobizną skarżącej widniejącą na dokumencie wizy uzyskanej 29 czerwca 2018 r. pozwalało stwierdzić, tożsamość fotografii, a w konsekwencji jej nieprzydatność dla procedury wobec przekroczenia półrocznego terminu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2015 r. Oceny tej nie sposób podzielić choćby z tej przyczyny, że fotografia umieszczona w znajdującej się w aktach kopii wizy to zdjęcie o mniejszym formacie i wizerunek nie tak wyraźny jak zdjęcia złożone przez skarżącą. Przede wszystkim jednak trzeba podkreślić, że organ wystosował do zainteresowanej wezwanie, czemu skarżąca podporządkowała się uzyskując potwierdzenie osobistego stawiennictwa w urzędzie. Jasnym jest zatem, że strona miała do czynienia z pracownikiem organu, którzy w delegaturze przyjmował skarżącą i odbierał złożone przez nią dokumentu wraz z fotografiami. Nie było zatem żadnych przeszkód ku temu, by pracownik ten porównał wizerunek uwidoczniony na złożonych fotografiach z aktualnym wyglądem skarżącej, oceniając prima facie czy zaoferowane zdjęcia są wystarczające dla nadania sprawie biegu. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wymóg przedstawienia fotografii nie starszych niż wykonane sześć miesięcy przed złożeniem wniosku ma uzasadnienie w konieczności udokumentowania jak najbardziej aktualnego wizerunku osoby składającej wniosek w stosownej dokumentacji. Przede wszystkim więc na podstawie osobistego kontaktu z zainteresowanym można stwierdzić, czy zaoferowany przez niego wizerunek odpowiada aktualnemu wyglądowi petenta. Przyjęcie zdjęć przedłożonych przez skarżącą, która spełniła jednocześnie wszelkie inne powinności wymienione w wezwaniu z 23 kwietnia 2019 r., wywołała u strony usprawiedliwiane przekonanie o spełnieniu przez nią niezbędnych wymogów formalnych uzasadniających merytoryczne rozpoznania wniosku. Skarżąca miała bowiem uzasadnione podstawy oczekiwać, że urzędnik prowadzący sprawę zwróci uwagę na dezaktualizację przedłożonych fotografii, porównując je z aktualnym wyglądem skarżącej. Niezależnie, wątpliwości budzi trafność oceny tożsamości zdjęcia na karcie wizowej z wizerunkiem złożonym do akt, jako że ta pierwsza fotografia nie jest dostatecznie czytelna i ma mniejszy format od zdjęć złożonych w ramach procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na pobyt czasowy. Dlatego też działanie organu w sprawie nie może być uznane za zmierzające do jej merytorycznego zakończenia. Zawiadomienia o pozostawieniu wniosku O. D. bez rozpoznania dokonano bowiem bez dostatecznej oceny zaoferowanych fotografii, bez próby konfrontacji tych wizerunków z obecnym wyglądem skarżącej oraz pomijając możliwość weryfikacji przydatności złożonych zdjęć przy osobistym kontakcie urzędnika prowadzącego sprawę ze stroną. Odnosząc się natomiast do zagadnienia aktywności procesowej organu w sprawie należy podkreślić, że poza wezwaniem z 23 kwietnia 2019 r. i zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (które winno być ocenione jako podjęte zbyt pochopnie), organ nie podjął on innych czynności i nie zmierzał do merytorycznego zakończenia postępowania. Uchybiono tym samym niewątpliwie ustawowemu terminowi przewidzianemu dla załatwienia sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Ponadto w sprawie podjęto błędną decyzję procesową, niezasadnie stosując art. 64 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł było żądaniem stanowczo zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składa się wpis od skargi (100 zł), taryfowe koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz równowartość opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł).