IV SA/Wr 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie Regulaminu pracy Urzędu Miejskiego W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. Związek A (zwany dalej: Związkiem, stroną lub skarżącym), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.), złożył skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2017 r. zmieniające zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie Regulaminu pracy Urzędu Miejskiego W. Wskazanemu zarządzeniu Związek zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 906 ze zm.) oraz art. 6 – 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zwolnienie od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że tryb wprowadzania zmian do regulaminu pracy nie jest unormowany przepisami k.p.a., lecz wynika z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm., dalej k.p.). Dodał także, że projekt zarządzenia został poddany wymaganym konsultacjom, zaś pracownicy byli poinformowani o jego treści z odpowiednim wyprzedzeniem. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi oraz wniosków w niej zawartych, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: – decyzje administracyjne; – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwanej dalej o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., zwanej dalej u.k.a.s.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; – akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Do takich przepisów należy zaś niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W szczególności zakwestionowanego zarządzenia nie sposób uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie został on podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Określenie to odnosi się bowiem wyłącznie do tych aktów administracyjnych, które zostały wydane w związku z realizacją zadań publicznych przypisanych danej jednostce samorządu terytorialnego z mocy samego prawa lub jej zleconych i nie stanowią indywidualnych decyzji administracyjnych. Przedmiotowe zarządzenie wydano zaś na podstawie art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. oraz art. 104 § 1 i art. 1041 k.p., a więc przepisów które regulują stosunku pracownicze w urzędzie obsługującym Prezydenta W. i odnoszą się – z jednej strony – do realizacji jego uprawnień jako zwierzchnika służbowego pracowników urzędu, z drugiej zaś do jego obowiązków wynikających z konieczności wprowadzenia regulaminu pracy, ustalającego organizację i porządek w procesie pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników. Kwestionowane zarządzenie stanowi zatem akt wewnętrzny odnoszący się wyłącznie do pracowników Urzędu Miejskiego W. Urząd gminy (miasta), tak jak starostwo powiatowe i urząd marszałkowski, stanowi zakład pracy dla zatrudnionych w nim pracowników samorządowych, co wynika z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego, a nie organu samorządu terytorialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1381/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1536/07 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 262/17 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy zaskarżone zarządzenie nie stanowi realizacji jakiegokolwiek zadania publicznego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, lecz jest jedynie przejawem wykonywania przez Prezydenta W. czynności pracodawcy względem podległych mu pracowników. W związku z powołanymi okolicznościami skargę wniesioną do tutejszego Sądu należało odrzucić, albowiem jej przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Nie sprawują one bowiem kontroli nad trybem uchwalania, czy zmiany regulaminów pracy bądź też innych aktów regulujących prawa i obowiązki stron pozaadministracyjnego stosunku pracy. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie I sentencji niniejszego postanowienia. Przy czym należy dodać, że stwierdzenie niedopuszczalności skargi skutkuje również i tym, że Sąd nie ma kompetencji do rozpoznania zawartych w niej oraz w piśmie procesowym ją uzupełniających z dnia 10 kwietnia 2018 r., wniosków dotyczących wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia oraz pozostałych wniosków procesowych zgłoszonych przez stronę skarżącą. Powyższe kwestie podlegają bowiem merytorycznemu rozpoznaniu dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. W nawiązaniu zaś do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej Odnosząc się z kolei do wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 243 § 1 zd. 1 p.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. Jednakże w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić natomiast wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 37/13 oraz z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OZ 152/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa pomocy został zawarty w skardze niedopuszczalnej, podlegającej odrzuceniu. Stanowiło to więc o oczywistej bezzasadności skargi, co tym samym obligowało Sąd do oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy zgodnie z art. 247 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego postanowienia.