IV SA/Wr 117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Julii Szczygielskiej po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2015 r sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] nr [...] oddala skargę w całości. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Z. R. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...], nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa "(...) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i brak orzeczenia na pismo strony z dnia 18 listopada 2013 r. wniesione w sprawie, jako przysługujący środek zaskarżenia od doręczonej decyzji z dnia [...] nr [...] postanawiającej wstrzymać mi dodatek mieszkaniowy". Skarżący uzasadniając wniosek stwierdził, że organ administracji publicznej może w każdym momencie zmienić swoje orzeczenia, nawet wówczas gdy jest ono prawomocne i niezaskarżalne. Powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) stwierdził, że "(...) wprawdzie z dotychczasowego doświadczenia wynika, że nie mogę domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia, od którego nie przysługuje mi zażalenie, ale uznając, że doszło do nieuczciwej zagrywki ze strony organów administracyjnych (...), więc wnoszę o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, które sankcjonuje bezprawie (...)". Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że z art. 126 k.p.a. jasno wynika, że możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia została ograniczona wyłącznie do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Zakwestionowane zaś postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., który nie dopuszcza możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia. Nie jest to również postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W związku z tym Kolegium doszło do przekonania, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że treść rozstrzygnięcia Kolegium jest sprzeczna z kodeksem postępowania administracyjnego i obowiązkiem należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a uzasadnienie postanowienia jest dla niego niezrozumiałe i zamyka mu drogę do sądu i wyroku w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...]. Kolegium podało, że żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...], nr [...] nie mogło zostać zrealizowane na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, skoro art. 126 k.p.a. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień, określonych w art. 134 k.p.a., a postanowienie poddane kontroli do żadnej z tych dwóch kategorii nie należy, zatem brak było ustawowej przesłanki umożliwiającej zainicjowanie takiego postępowania. W takim zaś przypadku organ był zobowiązany do wydania – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uznając brak możliwości zaskarżenia badanego aktu za inną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...], żądając "stwierdzenia nieważności i wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. niezgodnie z obowiązującym prawem, gdyż zamykają mi drogę do sądu i do wyroku w sprawie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji bądź postanowienia. Jak wynika bowiem z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 61a k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, nie ulega jednak wątpliwości, że dotyczą one takich przypadków, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawy jest zatem ocena, czy okoliczność powołana przez Kolegium w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a., obligujących organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zważywszy jednak na fakt, że status skarżącego jako strony prowadzonego przez Kolegium postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] nie budzi wątpliwości – jedyną problematyczną kwestią pozostaje więc ustalenie, czy niemożność zastosowania w niniejszej sprawie art. 126 k.p.a., stanowić będzie przedmiotową przesłankę do odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważności decyzji, m.in. wówczas, gdy – jak zasadnie wskazuje skarżący – została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Jednakże możliwość stwierdzenia nieważności istnieje również w odniesieniu do postanowień, gdyż w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że o tym czy możliwe jest stwierdzenie nieważności postanowienia decyduje wyłącznie rodzaj tego aktu. Nie każde bowiem postanowienie zostało w tym przepisie wskazane, a jedynie trzy jego rodzaje: postanowienie, od którego przysługuje zażalenie oraz postanowienia wymienione w art. 134 k.p.a., a więc postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro przepisy dopuszczają możliwość stwierdzenia nieważności tylko i wyłącznie tych trzech postanowień, to nie można w tym wypadku stosować wykładni rozszerzającej, w szczególności że zarówno treść przepisu jak i zakres jego zastosowania nie budzą wątpliwości. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, dotyczyło kwestii bezczynności wymienionej w art. 37 § 1 k.p.a., stanowiącym, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Analizując powyższą instytucję należy stwierdzić, że postanowienie wydane na skutek zażalenia dotyczącego bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania administracyjnego, niezależnie od kierunku podjętego rozstrzygnięcia, nie może zostać uznane za akt, o którym mowa w art. 126 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak wynika jednak z przytoczonych przepisów postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie do zakwestionowania przekroczenia ustawowego, maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 145/13 i powołane tak orzecznictwo oraz z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13). Nie budzi również wątpliwości, że postanowienie to nie jest także jednym z aktów wymienionych w art. 134 k.p.a. Na podstawie wszystkich przywołanych okoliczności należało zatem stwierdzić, że ocena prawna dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie, wyrażona w zakwestionowanym postanowieniu Kolegium okazała się prawidłowa. Nie można bowiem z pominięciem treści obowiązujących przepisów – w tym wypadku art. 126 k.p.a. – prowadzić postępowań, w sytuacji gdy przepisy te takiej możliwości nie przewidują. Stąd też jeżeli brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych wydaniem postanowień w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania, to wszczęcie postępowania administracyjnego w tych sprawach jest niedopuszczalne, a przesłanka ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], w świetle obowiązujących przepisów (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) okazało się niedopuszczalne. Wydanie zatem przez Kolegium orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie było konieczne i uzasadnione. W tych okolicznościach skargę należało oddalić, działając w tym względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a.