IV SA/Wr 117/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 28 stycznia 2025 r., Nr 81/25 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Jana Brzechwy w Żarskiej Wsi wraz z oddziałami przedszkolnymi postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia K. im. [...] w Ż. jest uchwała Rady Gminy Zgorzelec z dnia 28 stycznia 2025 r. Nr 81/25 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w Ż. wraz z oddziałami przedszkolnymi. Skarżące Stowarzyszenie w dniu 10 lutego 2025 r. wniosło skargę na powołaną na wstępie uchwałę wnosząc o jej unieważnienie oraz zabezpieczenie roszczeń do czasu prawomocnego orzeczenia w sprawie. Zaskarżonej uchwale zarzucało: błędy, celową manipulację faktami, wsparcie na błędnych wyliczeniach, które miały wykazać, że szkoła w Ż. jest mało uczęszczana; celowe zwlekanie z powiadomieniem wszystkich zainteresowanych, a przede wszystkim rodziców uczniów zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737 ze zm., dalej: ustawa Prawo oświatowe) przewidującym 6 miesięczny termin powiadomienia o zamiarze likwidacji placówki; niekonstytucyjność zapisu uchwały sprzecznego z art. 89 ustawy Prawo oświatowe oraz niezgodność ww. przepisu ustawy Prawo Oświatowe z "art. 4 pkt 2, art. 32 pkt 1 i 2 Ustawy zasadniczej." W uzasadnieniu Stowarzyszenie przedstawiło argumentację wspierającą powołane wnioski. Do skargi załączono także obszerną dokumentację w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgorzelec wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.), wywodząc brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Zgorzelec z 28 stycznia 2025 r. Nr 81/25 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w Ż. wraz z oddziałami przedszkolnymi (dalej: Uchwała). Treść skargi nie wskazuje na istnienie interesu prawnego Skarżącego, a zarzuty dotyczą celowości i zasadności działania organów gminy, nie jest to zatem wykazanie własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, wynikającego z prawa materialnego, interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały. Brak związku między zaskarżonym przepisem a sferą indywidualnych praw Skarżącego wynikających z prawa materialnego. Pomimo obszerności skargi nie wykazano przesłanki jej wniesienia wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wnioskując o oddalenie skargi organ wskazał, że Skarżący nie wykazał na czym ma polegać "nielegalność" Uchwały, sąd zaś nie ocenia jej celowości a jedynie legalność. Skarga nie dowodzi realnie wadliwości prawnej zaskarżonego aktu. Bezpodstawne jest kwestionowanie w tym sporze regulacji ustawy Prawo oświatowe, którego twórcą nie jest organ. W dalszych wywodach organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie Skarżącego legitymacji do zaskarżenia Uchwały. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w powołanej regulacji jest art. 101 ust.1 u.s.g., stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści ww. zapisu wynika jednoznacznie, że prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa wynika, że do wniesienia skargi na podstawie omawianej normy - art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on realnie istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14, dostępny w CBOSA). Przy czym co istotne wskazane w ww. przepisie naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOSA). W sprawie zainicjowanej skargą Stowarzyszenia przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Zgorzelec z dnia 28 stycznia 2025 r. Nr 81/25 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w Ż. wraz z oddziałami przedszkolnymi. Jak wynika z jej treści podstawę wydania tego aktu stanowiły regulacje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z kolei stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zaskarżona Uchwała realizowała więc obowiązek wynikający z normy zawartej w zdaniu drugim art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17, oraz z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 297/21, dostępne w CBOSA). Warunkiem przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli takiego aktu jest spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli stwierdzenie, że akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w rozumieniu powołanych na wstępie zasad. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w jego indywidualną sferę przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne w CBOSA). Podkreśla się nadto, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Skarżące Stowarzyszenie wskazując na interes prawny we wniesieniu skargi na Uchwałę podało, że jego członkami są rodzice dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana, radni, nauczyciele i mieszkańcy Ż. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba wskazać, że uchwała intencyjna, jak to określa Skarżące Stowarzyszenie, a więc uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się właśnie mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji (tak w szczególności w: uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1365/15 - zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji szkół publicznych oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1091/21, dostępne w CBOSA). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. Podkreślenia wymaga, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie takiej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Czynności te – choć faktyczne – są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia w przyszłości działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. Jak już wyżej wspomniano, podjęcie takiego aktu stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę likwidacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 393/25, dostępny w CBOSA). Zatem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona Uchwała otwiera dopiero proces likwidacji szkoły, nie może zatem naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo Oświatowe stanowi ona pierwszy etap procedury, a właściwe przekształcenie nastąpi dopiero na podstawie odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze ww. ustawy. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana, dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe następuje w postępowaniu dotyczącym likwidacji szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest między innymi zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji, co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały, w wyniku której dochodzi już do likwidacji bądź przekształcenia. Nie można zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie w jakikolwiek sposób zostały naruszone interesy Skarżącego, gdyż na obecnym etapie postępowania nie wykazali oni swojej legitymacji skargowej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 747/13, dostępny w CBOSA). Uznając zatem, że zaskarżona Uchwała wyrażająca jedynie intencję Gminy i inicjująca proces likwidacji szkoły nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne stało się odrzucenie skargi, co ma uzasadnienie w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały, wskazać trzeba, że jego rozpoznanie wobec odrzucenia skargi stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od tego zaskarżona Uchwała nie podlega wykonaniu, a zatem nie można byłoby orzec o wstrzymaniu jej wykonania.