IV SA/Wr 138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Mieroszowa z dnia 7 grudnia 2009 r. nr XLIV/203/09 w przedmiocie ustanowienia opłaty za świadczenie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawy programowe I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Mieroszowa z dnia 7 grudnia 2009 r. nr XLIV/203/09 w sprawie ustanowienia opłaty za świadczenie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawy programowe, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy Mieroszów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 24 lutego 2010r. nr NK.II.SS1.0914-1/10 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Mieroszowa Nr XLIV/203/09 z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie: ustanowienia opłaty za świadczenie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawy programowe z powodu istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl wskazanego wyżej przepisu ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Oznacza to, że -co do zasady - przedszkola publiczne, co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzą nauczanie bezpłatne. W oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy jest upoważniona do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłaty te powinny wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń, a jednocześnie będzie musiało ponosić taką samą opłatę. Wskazano, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem w tym przypadku zastosowanie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń, z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej). Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt IVSA/Wr 94/06, w którym stwierdzono, że "kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę za świadczenia przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia opłaty stałej. Uprawnienie rady gminy obejmuje zatem jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową". Tymczasem w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska Mieroszowa postanowiła, że "Ustala się miesięczne opłaty za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Mieroszów przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego: a) w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu od 6 do 8 godzin dziennie w wysokości 100,00 PLN; b) w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 8 godzin dziennie w wysokości 120,00 PLN". W ocenie organu nadzoru ustalone przez Radę opłaty nie mają charakteru ekwiwalentności. bowiem niezależnie od tego, czy dziecko korzysta ze świadczeń ponadprogramowych przez 6, czy też 8 godzin dziennie, zapłaci taką samą opłatę, tj. 100 zł. Podobnie w przypadku opłaty wynoszącej 120 zł - dziecko korzystające ze świadczeń ponadprogramowych przez 9 godzin dziennie będzie musiało zapłacić tyle samo, co dziecko korzystające ze świadczeń przez 10 godzin dziennie. Tym samym został naruszony art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustalane przez Radę opłaty powinny wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń lub nie będzie pozostawało w przedszkolu tę samą ilość godzin ponad podstawę programową, a jednocześnie zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały będzie musiało ponosić taką samą kwotę, tu: 100 zł za 6, 7 lub 8 godzin dziennie oraz 120 zł powyżej 8 godzin dziennie. W § 1 ust. 3 uchwały Rada postanowiła z kolei, że "Opłata, o której mowa w ust. 1 podlega zwrotowi w przypadku gdy dziecko jest nieobecne w przedszkolu przez pełny miesiąc kalendarzowy". Zdaniem organu nadzoru treść § 1 ust. 3 uchwały narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa. Według art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości wyrażona w tym przepisie oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą, istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, (stanowisko takie wyraził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach: 17/95. OTK ZU Nr 3/1995, s. 177; 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2003 r. – II SA/Wr 1250/03 oraz w wyroku z 27 kwietnia 2005 r.. IV SA/Wr 916/04. W tym przypadku wspólną cechą, istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, mogłoby być w tym przypadku korzystanie przez dzieci z zajęć przedszkolnych przekraczających podstawę programową. Rada zaś przyjęła kryterium długości nieobecności dziecka, uznając, iż jedynym przypadkiem nieobecności dziecka, kiedy nie pobiera się opłaty, jest nieobecność trwająca pełny miesiąc kalendarzowy. Rada naruszyła tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą cechę, istotną dla celu regulacji, poprzez przyjęcie kryterium różnicowania niepozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem określony termin nieobecności w przedszkolu. Organ nadzoru uważa zatem, iż § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Gmina Mieroszów wniosła o jej oddalenie. W motywach podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej Mieroszowa Nr XLIV/203/09 z dnia 7 grudnia 2009 roku w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawy programowe podjęta została z zaleceniami zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego znak NK.0911-10/498 09 z dnia 5 listopada 2009 roku stwierdzającym nieważność Uchwały Rady Miejskiej Mieroszowa Nr XLII/192/09 z dnia 29 września 2009 roku w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Zarzucono, że organ nadzoru nie wydał ponownie rozstrzygnięcia nadzorczego, a wystąpił do WSA ze skargą wnoszącą stwierdzenie nieważności uchwały, o której na wstępie. Zarzuty podniesione w skardze w ocenie Gminy są bezzasadne, albowiem nie da się zastosować tzw. zasady ekwiwalentności, jak to podnosi wnioskodawca. Stwierdzono, że przedszkole nie jest zakładem produkcyjnym, w którym można ustalić wynagrodzenie, np. "za wykonanie jednej listewki". Niemożliwe jest ustalenie opłat, których wysokość wzrastała by np. co kwadrans, co pół godziny, itp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. W przepisie § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska Mieroszowa postanowiła, że "ustala się miesięczne opłaty za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Mieroszów przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego: a) w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu od 6 do 8 godzin dziennie w wysokości 100,00 PLN; b) w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 8 godzin dziennie w wysokości 120,00 PLN". Należy podzielić argumentację organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl wskazanego wyżej przepisu ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Oznacza to, że co do zasady przedszkola publiczne, co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzą nauczanie bezpłatne. W oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy jest upoważniona do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłaty te powinny wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń, a jednocześnie będzie musiało ponosić taką samą opłatę. Należy przede wszystkim podkreślić, że takie ogólnikowe ujęcie powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania-przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). W związku z tym należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. np. uzasadnienia wyroków tutejszego Sądu z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07 z 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07. Tymczasem, taki charakter ma bez wątpienia wysokość opłaty ustalonej w § 1 zaskarżonej uchwały. Sądy dawały też niejednokrotnie wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (zob. zwłaszcza uzasadnienie powołanego już wcześniej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07 i wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. IV SA/Wr 150/08, podtrzymane w wyroku NSA z dnia 3 marca 2009r. I OSK 1189/08). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie w kwestionowanej uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełnia określenie, iż opłata dotyczy świadczeń, w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008r., III SA/Wr 622/07 podniesiono, że powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 ust. 1 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko przyjęte w powołanym wyroku. Należy również podzielić argumentację Wojewody Dolnośląskiego kwestionującego prawidłowość treści § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały stanowiącego, że "Opłata o której mowa w ust. 1 podlega zwrotowi w przypadku gdy dziecko jest nieobecne w przedszkolu przez pełny miesiąc kalendarzowy". Zdaniem organu nadzoru treść § 1 ust. 3 uchwały narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa. Oceniając treść § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały z punktu widzenia standardu równości wobec prawa zawartego w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji organ nadzoru trafnie podniósł, że w tym przypadku wspólną cechą, istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, mogłoby być w tym przypadku korzystanie przez dzieci z zajęć przedszkolnych przekraczających podstawę programową. Rada zaś przyjęła kryterium długości nieobecności dziecka, uznając, iż jedynym przypadkiem nieobecności dziecka, kiedy nie pobiera się opłaty, jest nieobecność trwająca pełny miesiąc kalendarzowy. Rada naruszyła tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą cechę, istotną dla celu regulacji, poprzez przyjęcie kryterium różnicowania niepozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem określony termin nieobecności w przedszkolu. W związku z tym, że zakwestionowano konstytuujące merytoryczną treść ustalenia przedmiotowej uchwały, ujęte w jej § 1, za bezprzedmiotowe należy uznać dalsze regulacje zaskarżonej uchwały. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. H.B. 12.07.2010 r.