IV SA/Wr 200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia SKO we W. z [...] września 2014 r., nr [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO, Kolegium, organ II instancji ), utrzymało w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji ) z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana, przez organ I instancji , decyzja z dnia [...] października 2012 r. ([...]) Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]), działając na wniosek Z. R. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca) z dnia 28 lipca 2014 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana, przez ten organ decyzja z dnia [...] października 2012 r. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2014r. skarżący zwrócił się do organu II instancji o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ([...]) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja z dnia [...] października 2012 r. W dniu 20 listopada 2014 r. do SKO wpłynęło podanie strony o zmianę m.in. powyższego postanowienia Kolegium na podstawie art. 154 k.p.a. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], wydanym na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. powyższego postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2014r., Nr [...]. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w podaniu z dnia 20 listopada 2014 r. skarżący żądał na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany opisanego w nim postanowienia wydanego na podstawie art. 158 §1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3,151 § 1, 157 §1 i art. 158 k.p.a., wydaje się postanowienie. Według Kolegium odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Weryfikacja kwestionowanego przez stronę postanowienia, w trybie art. 154 k.p.a., jest zatem prawnie niedopuszczalna. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której SKO wydało postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r. SKO nie podzieliło zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. W jego motywach Kolegium ponownie podkreśliło, że wynikające z art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania zdaniem Kolegium wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień w trybie art. 154, 155, i 161 k.p.a. W konsekwencji ponownie wskazało, że weryfikacja wskazanego we wniosku strony postanowienia z dnia [...] września 2014 r. w trybie art. 154 k.p.a., jest prawnie niedopuszczalna. Skarżący złożył w ustawowym terminie skargę na siedem postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. , w tym na wskazane na wstępie postanowienie [...] wnosząc o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 kpa". W uzasadnieniu skargi jej autor ograniczył się do wyrażenia niezadowolenia z rozstrzygnięcia i uwagi, że "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodniej w danej chwili". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem skarżącego" o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 kpa" wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny co do nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia , względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd , następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji ( postanowień) , pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego. Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą ,wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego i zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi zauważyć należy ,że postanowienie SKO z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] zostało wydane na podstawie art. 158 §1 w związku z art. 126 k.pa. . Materiał aktowy jednoznacznie wskazuje na to , że skarżący podaniem z dnia 20 listopada 2014r. adresowanym do Kolegium domagał się zmiany na podstawie art. 154 k.p.a., m.in. powyższego postanowienia. Wnioskodawca w powołanym wyżej wniosku w sposób wyraźny i precyzyjny określił treść swojego żądania z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie miał kompetencji do jakiejkolwiek modyfikacji wniosku strony , lecz związany był tym jednoznacznie określonym przez nią żądaniem. Przywołać w tym miejscu należy treść art. 154 § 1 k.p.a , według którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w tym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w przywołanym wyżej art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Tym samym oznacza to, że postanowienie nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie przyjmuje się , że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 -152 k.p.a. oraz art. 156 -159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność tylko wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika natomiast, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Stwierdzenie powyższego skutkuje uznaniem , że Kolegium wydało w tej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie je poprzedzające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia tego samego organu o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanego na podstawie art. 158 §1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wprawdzie w podstawie prawnej postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2014 r. błędnie powołano się na przepisy tj. art. 158 §1 w zw. art. 126 k.p.a. zamiast na art. 61 a §1 k.p.a. , lecz nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na wskazaną podstawę prawną, wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany postanowienia w trybie art. 154 k.p.a nie mógłby być uwzględniony, z uwagi na wskazany wyżej brak podstaw do przeprowadzenia postępowania na podstawie tego przepisu. A zatem w analizowanym przypadku – o czym już wcześniej była mowa - wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany w/w postanowienia Kolegium odmawiającego stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje ,że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX; por. wyroki WSA : w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012r., sygn. II SA/Łd 46/12).Ustawodawca w omawianym art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie " innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Materiał aktowy badanej sprawy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło zaistnienie przesłanki natury prawnej , uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. W tym kontekście należy wskazać, że SKO rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sposób dostateczny wyjaśniło powody odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dlatego powołanie przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej, podstawa taka bowiem istniała, co zostało wykazane w obu kontrolowanych rozstrzygnięciach. Zauważone uchybienie nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie powoduje – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.– że zaskarżony akt powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. W konsekwencji, stwierdzić należy, że skoro kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie wykazała ,że postanowienie to zostało wydane z takimi wadami, o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekając jak w sentencji.