IV SA/Wr 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2016 r sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania dotyczącego odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. ([...]) utrzymującego w mocy – wydane z upoważnienia Prezydenta W. postanowienie Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]). Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) organ I instancji, na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 145 § 1 i § 2, art. 148, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2012 r. ([...]), na mocy której organ odmówił Z. R. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. ([...]), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia 5 września 2014 r., na wyżej opisane postanowienie organ I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – rozpoznając wniosek Z. R. z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 15 k.p.a. postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] października 2014 r. ([...]) utrzymującego w mocy wydane z upoważnienia Prezydenta W. – postanowienie Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2012 r. ([...]), na mocy której odmówiono udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w art. 154 § 1 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). W podaniu z dnia 8 grudnia 2014 r. Z. R. zażądał zmiany w powyższym trybie postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2014 r. ([...]). Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Podkreślić należy, że wskazane w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Weryfikacja kwestionowanego przez Z. R. postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. jest zatem prawnie niedopuszczalna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesiona przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r. złożył Z. R. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że w zaskarżonym postanowieniu wyczerpująco wyjaśniło, dlaczego niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia z dnia [...] października 2014 r. Również w składzie orzekającym w sprawie ponownie Kolegium nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia dla żądania Z. R. o zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. tegoż postanowienia Jak bowiem wyjaśniono, w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wynikające zatem z art. 126 k.p.a. odesłanie do art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. uprawnia wyłącznie do wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Brak jest natomiast podstaw do zmiany lub uchylenia takich postanowień w trybie art. 154 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium nie miało żadnych podstaw prawnych i faktycznych do podważenia prawidłowości postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia z dnia [...] października 2014 r. i utrzymało je w mocy. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do tut. Sądu skarżący Z. R. wniósł o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145, 154 i 156 k.p.a." Skarżący stwierdził, że "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodnie w danej chwili". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 154 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2014 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, w której Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]). Wskazać należy, że w/w przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest przy tym, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX; por. wyroki WSA : w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012r., sygn. II SA/Łd 46/12). Zauważyć przy tym również należy, że ustawodawca w cyt. wyżej art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji/postanowienia pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo, bowiem złożenie przedmiotowego wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny w ramach, którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący w podaniu z dnia 8 grudnia 2014 r. wystąpił do Kolegium z żądaniem zmiany w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. opisanego wyżej postanowienia Kolegium. Wnioskodawca w powyższym piśmie/podaniu w sposób wyraźny określił treść swojego żądania z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę związany był powyższym żądaniem. Przytoczyć w tym miejscu należy treść w/w przepisu art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w powyższym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłaby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Oznacza to, iż postanowienie, nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art1154 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, iż odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156 -159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w sposób prawidłowy zastosowało dyspozycję cytowanego powyżej przepisu, art. 61a § 1 k.p.a. Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (w przypadku kiedy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną), bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany w/w postanowienia Kolegium [...] października 2014r., Nr [...], gdy zaś postępowanie takie jest niedopuszczalne, albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala tym samym na stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a. okoliczności, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. H.B.18.02.2016 r.