IV SA/Wr 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej skarżący) od Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. ( dalej organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2015 roku: o odwołaniu z dniem 1 lutego 2015 r. skarżącego z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w T. i przeniesieniu z dniem 2 lutego 2015 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego - utrzymał w mocy rozkaz personalny wydany przez organ I instancji . Wskazany wyżej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. organu I instancji został wydany na podstawie art. 6d ust. 1 i 3, art. 6e ust. 1 i 3, art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. Dz.U. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) dalej ustawy o Policji. Przedmiotowy rozkaz został doręczony stronie w dniu 30 stycznia 2015 roku. Skarżący w ustawowym terminie złożył odwołanie od powyższego rozkazu, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu na podstawie art. 135 k.p.a. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa poprzez nie uzyskanie wymaganej prawem opinii burmistrza stosownie do art. 6 e i art. 6d ust.1 ustawy o Policji. W opinii skarżącego organ I instancji nie dysponował przedmiotową opinią a jedynie w dniu 29 stycznia 2015 r. pisemnie poinformował burmistrza o odwołaniu Komendanta Komisariatu i powierzeniu obowiązków innej osobie. Natomiast w dniu 2 lutego 2015 r. otrzymał informację od Burmistrza. Jak wynika z relacji skarżącego, powyższe pismo odebrał w Urzędzie Miasta policjant z Komendy Policji w T. wraz z listem gratulacyjnym i przekazał Komendantowi Powiatowemu w O., przed odprawą służbową w KP w T. W odprawie udział wziął powołany bez opinii Burmistrza nowy Komendant Komisariatu. Zdaniem strony niewłaściwie uznano, że odwołanie skarżącego ze stanowiska Komendanta uzasadnione jest ze względu na ważny interes służby, podczas gdy okoliczności sprawy przeczą temu twierdzeniu. Ponadto skarżący wywiódł zarzut naruszenia art.77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez zaniechanie uwzględnienia pozytywnych opinii z przebiegu służby. Zarzucił także naruszenie art. 108 §1 k.p.a. poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który uzasadniałby nadanie takiego rygoru. Organ II instancji wskazanym na wstępie zaskarżonym rozkazem personalnym utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. organ I instancji powołał skarżącego na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w T. Powołanie poprzedzone zostało uzyskaniem opinii Burmistrza Miasta i Gminy w T. zgodnie z dyspozycją art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. W dniu 29 stycznia 2015 r. organ I instancji w obecności dwóch inspektorów Zespołu Kadr i Szkolenia KPP w O. oraz przedstawiciela Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji przeprowadził ze skarżącym rozmowę, w trakcie której poinformował stronę o podjęciu decyzji o odwołaniu strony ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w T. Rozmowa poprzedzona była przeprowadzeniem w dniach 9 października 2014 r. - 23 grudnia 2014 r. czynności nadzorczych w jednostkach organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w O., tj. Komisariatu Policji w S., B. i T. Przeprowadzone czynności wykazały szereg nieprawidłowości w pracy komisariatu, którym kierował skarżący zarówno w obszarze kryminalnym jak i prewencyjnym. Czynności nadzorcze zakończone zostały sprawozdaniem oraz notatką służbową z dnia 26 grudnia 2014 roku, w wyniku których wszczęto czynności wyjaśniające dotyczące nieterminowości w zakresie wszczynania dochodzeń przez policjantów tego Komisariatu. W dniu 29 stycznia 2015 r. w toku opisanej wyżej rozmowy poinformowano skarżącego, że decyzja o odwołaniu go z dotychczas zajmowanego stanowiska została podjęta z uwagi na stwierdzone w wyniku przeprowadzonych czynności nadzorczych nieprawidłowości w pracy podległej mu jednostki, a także z uwagi na wydarzenia z dnia 25 stycznia 2015 r. polegające na nieprzyjęciu zawiadomienia o kradzieży samochodu od pokrzywdzonego ([...]). Nadto podczas tej rozmowy podkreślono, że przy podejmowaniu powyższej decyzji organ miał na względzie dobro służby oraz konieczność ochrony interesu społecznego. Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy T. z informacją o zamiarze odwołania skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska. W przedmiotowym piśmie organ I instancji poinformował również o planowanym czasowym powierzeniu obowiązków na stanowisku Komendanta Komisariatu w T. innemu policjantowi, do czasu wyłonienia odpowiedniego kandydata w procedurze konkursowej. Odpowiedź na przedmiotowe pismo wpłynęła do Komendy Powiatowej Policji w dniu 30 stycznia 2015 r.. Burmistrz nie wniósł uwag co do podjętej decyzji. W dniu [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wydał Rozkaz Personalny nr [...], w którym odwołał z dniem 1 lutego 2015 r. skarżącego z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem 2 lutego 2015 roku przeniósł wskazanego funkcjonariusza do swojej dyspozycji. Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, a zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. Na wstępie dokonał analizy przepisów art. 6d ust. 1, art. 6c i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji stanowiących podstawę wydania kwestionowanego rozkazu. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. Wynika to z braku ustanowienia w tym przepisie konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Natomiast użyte określenie "w każdym czasie", wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Określenie to, bez dopełnienia go materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. W ocenie organu odwoławczego powołane przepisy unormowały kompleksowo zagadnienie odwoływania policjantów ze stanowisk zajmowanych na podstawie powołania, zarówno pod kątem materialnym, jak i proceduralnym. Umożliwiają one Komendantowi Powiatowemu Policji odpowiedni dobór kadr na stanowiska podległych mu Komendantów Komisariatów i ich zastępców. Podkreślono, że komendant powiatowy Policji, jako organ administracji rządowej na terenie powiatu, ma obowiązek zapewnienia ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Obowiązek ten realizuje m.in. przez dobór właściwych funkcjonariuszy na stanowiska komisariatu na podległym mu terenie. Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem decyzji, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć do niej zastosowanie i dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W szczególności uzyskał wymaganą prawem opinię właściwego organu samorządu terytorialnego (wpływ do jednostki w dniu 30 stycznia 2015 roku - karta nr 189 akt osobowych), spełniony zatem został jedyny warunek formalny przewidziany w przepisach ustawy o Policji. Ponadto organ I instancji wydanie decyzji o odwołaniu skarżącego poprzedził przeprowadzeniem szczegółowych czynności nadzorczych i analizą dotyczącą prawidłowej pracy Komisariatu Policji w T. Wskazano dalej, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż ocena funkcjonowania Komisariatu Policji kierowanego dotychczas przez skarżącego wskazuje, że skarżący utracił zdolność realizowania zadań organizatorsko - nadzorczych, co uniemożliwia skuteczne i efektywne działanie kierowanej przez niego jednostki. W tym kontekście wskazano, że powołanie oparte jest na arbitralnej ocenie uprawnionego organu, że kandydat posiada odpowiednie predyspozycje do wykonywania obowiązków realizowanych na powierzonym stanowisku. Stosunek prawny powstały na skutek powołania do pełnienia określonej funkcji, charakteryzuje się jednocześnie osłabioną trwałością, bowiem osoba powołana na przedmiotowe stanowisko może zostać niezwłocznie z niego odwołana, według uznania uprawnionego organu. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji argumenty skarżącego mające na celu podważenie oceny przełożonego co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku i będące wyrazem jego własnej opinii w tym przedmiocie, nie mogą skutecznie podważyć legalności zaskarżonej decyzji. W opinii Komendanta bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają okoliczności powoływane w odwołaniu, jak posiadanie odpowiedniego wyszkolenia, merytorycznego przygotowania do zawodu, szereg pozytywnych opinii, zachowanie w życiu prywatnym, czy też powierzenie obowiązków Komendanta Komisariatu Policji innemu policjantowi. Powołując się na poglądy orzecznictwa wskazano, że powołanie na stanowisko następuje w celu realizacji określonych zadań i zwykle wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Wedle stanowiska organu odwoławczego uzasadnienie decyzji w sprawie odwołania komendanta miejskiego Policji może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności czy to wykazywania braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy to dokonywania ocen, ponieważ te służą zupełnie innym celom. Może być, najogólniej rzecz ujmując, wyrazem braku zaufania do osoby pełniącej funkcję na danym stanowisku . Odnosząc się do kwestii dotyczącej nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy stwierdził, że w interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, jest niezwłoczne umożliwienie organowi I instancji doboru odpowiedniego kandydata na stanowisko służbowe, na którym realizowane są zadania związane z zapewnieniem ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Zdaniem organu II instancji w realiach niniejszej sprawy ważny interes społeczny, polegający na potrzebie zapewnienia niezakłóconej i sprawnej realizacji zadań ustawowych przez jednostkę organizacyjną Policji, uzasadniał natychmiastową wykonalność decyzji. Odnosząc się do argumentów dotyczących nieprawidłowości w realizacji czynności nadzorczych organ II instancji uznał, że stanowią one przedmiot odrębnego postępowania i nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło zaś dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa), a ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy. Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w stawowym terminie skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie obu rozkazów personalnych. Skarżący w całości ponowił zarzuty odwołania, w uzasadnieniu wskazując, że organ w istocie ograniczył się jedynie do ustalenia, że były prowadzone czynności nadzorcze zakończone sprawozdaniem i notatką służbową z dnia 26 grudnia 2014 r. , które wykazały szereg nieprawidłowości. Na podstawie powyższych ustaleń wszczęto czynności wyjaśniające dot. nieterminowości w zakresie wszczynania dochodzeń przez 3 policjantów Komisariatu Policji w T. Zdaniem skarżącego, organ I instancji w chwili podjęcia decyzji o odwołaniu nie dysponował wynikami czynności wyjaśniających, gdyż nie były one zakończone i dlatego nie mógł dokonać wszechstronnej oceny sprawy i materiału dowodowego. Nadto zdaniem skarżącego w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego nr [...] organ I instancji nie dysponował opinią Burmistrza, a jedynie w dniu 29 stycznia 2015 r. pisemnie poinformował Burmistrza o odwołaniu Komendanta Komisariatu i powierzeniu obowiązków innej osobie. Zdaniem skarżącego odpowiedź na to pismo nie wpłynęła, w dniu 30 stycznia 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w O. jak pisze organ II instancji. Została natomiast odebrana w dniu 2 lutego 2015 r. w Urzędzie Gminy przez policjanta KP w T. Kierownika Ogniwa Prewencji i przekazana Komendantowi. Jak dalej wywodzi skarżący stanowisko Burmistrza podpisane przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy T., opatrzone datą 30 stycznia 2015 r., nie spełnia wymogów opinii. W konsekwencji, zdaniem skarżącego organ I instancji nie uzyskał wymaganej prawem opinii organu samorządowego. Nie jest bowiem prawdą, że dokument taki wpłynął do jednostki w dniu 30 stycznia 2015 r. Skarżący zauważa, że taki dokument nie został zarejestrowany w dzienniku korespondencyjnym. Ponadto wskazuje, że w dolnej lewej części dokumentu znajduje się, nieprawdziwy wpis "Informację otrzymałam, dnia 30.01.2015 pieczątka INSPEKTOR Zespołu Kadr i Szkolenia U. W. podpis nieczytelny", natomiast w górnej części wpis o treści "Zapoznałem się 02.02.2015 pieczątka i podpis nieczytelny Komendanta mł. insp. J. G.". Z powyższego skarżący wywodzi, że w chwili podjęcia decyzji o odwołaniu (dnia 29 stycznia 2015 roku) i wydania Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji, nie dysponował pismem Burmistrza. Wskazanego dokumentu tego dnia nie wysyłano z Urzędu Gminy w T. Powyższy dokument w dniu 2 lutego 2015 r. otrzymał organ I instancji od policjanta Kierownika Ogniwa Prewencji i naniósł na nim przytoczoną już dekretację. Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają, że organ I instancji był w posiadaniu tego pisma w dniu 2 lutego 2015 r. Na dokumencie brak jest daty wpływu do jednostki. Zdaniem strony, stanowisko Komendanta w zakresie odwołania, zgodnie z którym cyt.:"w dniu 29 stycznia 2015 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z Burmistrzem Z. P. i uzyskał akceptację odwołania wobec czego zwrócił się do niego pisemnie o opinię pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. W dniu 30 stycznia 2015 r. Burmistrz przekazał opinię do KPP, a w dniu 2 lutego 2015 r. Komendant przekazał ją do Zespołu Kadr" jest nieprawdziwe. Komendant osobiście był w Urzędzie Gminy z tym pismem i nie rozmawiał z Burmistrzem, bowiem Burmistrz przebywał na urlopie wypoczynkowym w [...]. Komendant rozmawiał natomiast z Z-ą Burmistrza. Natomiast pismo z dnia 30 stycznia 2015 r., zostało odebrane w dniu 2 lutego 2015 r. przez Policjanta KP w T. na polecenie Komendanta i jemu w tym dniu przekazane. Z treści pisma wynika, że Z-ca Burmistrza nie wnosił uwag co do podjętej decyzji Komendanta. Nie ma potwierdzenia, że na przedmiotowe pismo odpowiedź wpłynęła do Komendy Powiatowej Policji w O. W dniu 30 stycznia 2015 r.- brak wpływu dokumentu do jednostki, pisma nie zarejestrowano w dzienniku elektronicznym. Nadto, jak wywodzi strona kontrola działalności Komisariatu Policji została przeprowadzona w sposób tendencyjny, z licznymi uchybieniami merytorycznymi, jak i proceduralnymi, co zniekształciło całkowicie istniejący stan faktyczny. W wyniku powyższego naruszone zostały również zasady określone w art. 6, 7, 9 i 10 k.p.a. Zdaniem strony organy obu instancji przy podjęciu decyzji o odwołaniu nie wyjaśniły wszechstronnie stanu faktycznego sprawy i subiektywnie dokonały oceny materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji – rozkazów personalnych, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania, jako, że zastosowana procedura rzutuje na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 §1 pkt c p.p.s.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Niesporne jest w sprawie, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 6d ust.1, art. 6e ust.1 i 3, art.6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.), dalej ustawa o Policji. W orzecznictwie przyjęte zostało, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu ustawowego, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki. Wynika to z braku ustanowienia w przepisach konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta. W istocie bowiem (por wyr. WSA w Kielcach z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn.. akt. II SA/Ke 684/09) praca w Policji wymaga podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, charakteryzującej formacje zmilitaryzowane. Jednakże tego podporządkowania nie można utożsamiać z całkowitą swobodą przełożonego w zakresie dokonywania zmian treści stosunku służbowego. Dyspozycyjność i podporządkowanie oznacza wyłącznie obowiązek zatrudnionego poddania się jednostronnym i prawnie umocowanym aktom zmieniającym rodzaj (stanowisko) i miejsce pracy w ramach rodzaju służby określonej aktem powołania. Nadto należy zauważyć, że korzystanie przez służbodawcę z zasady kształtowania stosunków służbowych nie jest dowolne i pozostawione wyłącznemu uznaniu przełożonego, lecz ograniczone przepisami prawa określającymi warunki, w jakich może nastąpić podjęcie aktu zmiany treści stosunku zatrudnienia funkcjonariusza Zgodnie bowiem z przepisem art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy jedynie komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 6d ust. 8, w przypadku nieotrzymania opinii, o której mowa w ust. 1 lub 6: 1) komendant powiatowy (miejski) Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii; 2) komendant rejonowy Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 21 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przepis art. 6e ust. 1 ustawy stanowi, iż odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6 b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu w przypadku braku opinii, o których mowa w art. 6b ust. 1 i 2, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6d ust. 1 i 6, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta może odwołać odpowiednio komendantów: wojewódzkiego i Stołecznego, powiatowego (miejskiego), rejonowego lub komendanta komisariatu Policji, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. Z dyspozycji cyt. wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, iż komendanta komisariatu powołuje się i odwołuje dopiero po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Tymczasem jak wynika z akt personalnych skarżącego, Komendant Powiatowy Policji w O. ( organ I instancji) pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. (które wpłynęło do organu samorządowego tego samego dnia) wystąpił do Burmistrza z informacją o odwołaniu skarżącego z dniem 2 lutego 2015 r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w T. (k.188). Odpowiedź Burmistrza z dnia 30 stycznia 2015 r. bez potwierdzenia daty wpływu do organu I instancji, opatrzona została jedynie odręczną adnotacją o treści , cyt.: "Informację otrzymałam, dnia 30.01.2015 pieczątka INSPEKTOR Zespołu Kadr i Szkolenia U. W. podpis nieczytelny", oraz odręcznym wpisem o treści "Zapoznałem się 02.02.2015 pieczątka i podpis nieczytelny Komendanta mł. insp. J. G." (k.189). Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta w tym samym dniu, bo już w dniu [...] stycznia 2015r. i z tą datą skarżący potwierdził osobisty odbiór rozkazu. Ze wskazanych wyżej okoliczności nie wynika jednoznacznie, co podnosił skarżący zarówno na etapie odwołania jak i skargi, czy w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego organ I instancji dysponował już przedmiotową opinią Burmistrza. Tymczasem ustalenie powyższej okoliczności jest zagadnieniem kluczowym w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wynika z powołanego już art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, ustawodawca wymienił podmioty, do których to organ ma obowiązek zwrócić się o opinię przed podjęciem decyzji o odwołaniu ze stanowiska . Z kolei w ust. 8 oraz w art. 6 e ust. 2 ustawodawca wprowadził, w odniesieniu do trybu zasięgania opinii, termin 14 dni, przy czym termin ten pełni podwójną funkcję. Z jednej strony wyznacza czasookres, w którym opinia powinna zostać wyrażona, z drugiej zaś wyznacza termin, po którego bezskutecznym upływie (brak opinii ze strony wojewody albo starosty) dopiero organ odwołujący powinien kontynuować postępowanie (vide: wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 921/08). Zestawienie i analiza treści przywołanych przepisów stwarza podstawę do stwierdzenia, że opinia, o której mowa w art. 6 d ust. 1 ustawy o Policji, nie jest tożsama z pojęciem "wymaganego prawem stanowiska innego organu" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie jest to również "stanowisko zajęte przez inny organ" w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Świadczy o tym zapis o możliwości kontynuowania postępowania w przedmiocie odwołania ze stanowiska dopiero po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu. W świetle tych rozważań instytucja zasięgnięcia opinii została uregulowana przez ustawę o Policji w sposób odmienny od instytucji określonej art. 106 k.p.a. i co wymaga w rozpoznawanej sprawie podkreślenia, w sposób wyczerpujący. Wykładnia językowa i systemowa art. 6d ustawy o Policji pozwala stwierdzić, że przepis ten nakazuje bezwzględnie organom policyjnym na przestrzeganie czternastodniowego terminu od chwili doręczenia wniosku o przedstawienie opinii w przedmiocie zwolnienia komendanta komisariatu policji przez właściwy organ samorządu terytorialnego do chwili wydania decyzji o zwolnieniu komendanta komisariatu. Przepis ten bowiem daje czas organom samorządu terytorialnego na zaznajomienie się ze sprawą i wydanie opinii, która jest zgodna ze zdaniem mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie zatem, iż można wydać decyzję o zwolnieniu komendanta komisariatu z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 6e ust. 2 ustawy o Policji, de facto bez tej opinii oznaczałoby, że organy policyjne faktycznie nie liczą się ze zdaniem organów wykonawczych samorządu terytorialnego, a zatem cały proces opiniowania decyzji o zwolnieniu jest czystą formalnością. Taka interpretacja omawianych przepisów zniechęcałaby organy samorządu terytorialnego do wydawania opinii i w rezultacie faktycznie pozbawiałby te organy prawa do wydawania opinii w sprawach mających znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców ( por.wyrok WSA w Warszawie w spr. II SA/Wa 1283/06). Opinia taka choć ma jedynie charakter konsultacji, jednakże rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 6e ust.1 ustawy o Policji, wymaga opinii organu jednostki samorządu terytorialnego przed podjęciem decyzji o odwołaniu ze z określonego stanowiska . Choć dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia jest pozytywna czy negatywna, to organ powinien dysponować wskazaną opinią przed wydaniem decyzji w przedmiocie odwołania i to niezależnie od daty powstania skutku prawnego w postaci odwołania z funkcji komendanta. W przypadku braku takiej opinii Komendant Powiatowy może bowiem wydać taką decyzję dopiero po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu (art. 6e ust. 2 ustawy). Tymczasem, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zarówno treść zaskarżonej decyzji, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, nie wykazane zostało w sposób jednoznaczny, czy w dacie orzekania Komendant Powiatowy dysponował przedmiotową opinią Burmistrza. Tym bardziej, że jak słusznie zauważa skarżący zamieszczona na powyższym piśmie (opinii) dekretacja w/w Komendanta o zapoznaniu się z treścią stanowiska Burmistrza została opatrzona datą 2 lutego 2015r. (k.189). Nie wiadomo przy tym, jaki charakter w świetle okoliczności przedstawionych w odwołaniu i doprecyzowanych w skardze ma druga adnotacja zamieszczona także na tymże piśmie (opinii) Burmistrza, opatrzona datą 30 stycznia 2015 r. i pieczątką inspektora kadr (k.189). Istotne w sprawie jest także i to, że na powyższym piśmie (opinii) brak jest pieczęci (prezentaty) potwierdzającej datę wpływu przedmiotowej opinii do organu, podczas gdy na pozostałej korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy takie pieczęcie (prezentaty) widnieją (k.189, k.141, k.174). Nie sposób natomiast przyjąć, by Komenda Powiatowa Policji funkcjonowała bez ściśle sformalizowanych i ujednoliconych zasad obiegu korespondencji . W tym kontekście należy wskazać, że odwołanie przenosi obowiązek - kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji na organ odwoławczy, którego obowiązkiem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy indywidualnej. Ma on także obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu l instancji, dokonując także oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie organ l instancji w istocie dopełnił obowiązku wystąpienia o przedmiotową opinię (k.188), jednakże tak z uzasadnienia decyzji organu II instancji, jak i materiałów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie , by organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji komendanta z zachowaniem wymogów z art. 6d ust.1 ustawy , tj. po uprzednim zasięgnięciu opinii Burmistrza. Powyższa okoliczność, wobec przywołanych wcześniej zarzutów odwołania w tym zakresie, powinna była zostać jednoznacznie przez organ wyjaśniona, a następnie szczegółowo przedstawiona w treści zaskarżonego rozstrzygnięcie. Tymczasem w zaskarżonym rozkazie personalnym, mimo ustosunkowania się do pozostałych zarzutów odwołania zabrakło tych koniecznych i fundamentalnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy ustaleń. Z tych przyczyn kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie , nie jest możliwa. Podkreślenia wymagają w tym miejscu reformacyjne kompetencje organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, albo też umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ l instancji, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu l instancji. Co więcej organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ l instancji, a które mogą mieć znaczenie prawne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Podkreślić należy także, iż w k.p.a. nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Ograniczenia takiego nie wprowadza art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) dokonuje oceny prawidłowości i kompletności zebranego w postępowaniu przed organem l instancji materiału dowodowego ( wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 374/08, wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 979/07, wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Go 190/08). Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu l instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (vide: wyrok NSA w Warszawie sygn. akt OSK 1552/04). Wobec powyższego, utrzymanie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji pozostawałoby w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu, tak jak to we wstępnych uwagach podkreślono, jest decyzją podejmowaną w graniach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie daje organowi orzekającemu w sprawie całkowitej swobody w zakresie orzeczenia w przedmiocie. Podkreślić bowiem należy zasadę wynikającą z przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na konstrukcję przepisów prawa regulujących zasady postępowania wyjaśniającego, ciężar przeprowadzenia tego postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, szczególnie gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie jest on w jakimś kluczowym dla rozstrzygnięcia zakresie sporny między stronami, spoczywa na organie administracji publicznej. Przede wszystkim należy jednakże wskazać, iż powyższe rozważania muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w zebranym materiale dowodowym jak i w uzasadnieniu wydanego orzeczenia administracyjnego. W przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego podkreślenia wymaga zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Okoliczność zaś, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji ( W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, ABC 2008). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA w Warszawie sygn. akt II GSK 182/07). Nie zmienia powyższej oceny, w rozpatrywanej sprawie, iż decyzja dotyczy służby w policji , w ramach której, zgodnie z art. 6e ust. 1 ustawy, z uwagi na podległość służbową, odwołanie z funkcji może nastąpić w każdym czasie. Nie może to bowiem skutkować pełną dowolnością przełożonych kształtowania sytuacji prawnej podwładnych i pełnej swobody w zakresie spraw personalnych, miało by to bowiem także negatywne oddziaływanie w szerszym kręgu społeczeństwa, godząc w jego interes. Działania organu w zakresie decyzji personalnych muszą być przemyślane, a w konsekwencji także należycie uzasadnione, tak aby podwładny miał świadomość, iż nie ma do czynienia z arbitralnym lub uwarunkowanym względami osobistymi rozstrzygnięciem przełożonego, co w sposób oczywisty naruszałoby jego prawa chronione prawem. Dopełnieniem tak rozumianego obowiązku jest polecenie zastrzeżone ustawą, o potrzebie zwrócenia się do przedstawiciela samorządu terytorialnego o opinię (art. 6d ust. 1 ustawy).W analizowanej sprawie podkreślenia wymaga także, iż organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć w sposób lakoniczny wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się orzekając w sprawie. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, z uzasadnienia nie wynika przede wszystkim, czy organ wydał decyzję z poszanowaniem bezwzględnego obowiązku wynikającego z przepisu art. 6d ust.1 ustawy o Policji, a dotyczącego zasięgnięcia opinii właściwego organu samorządu terytorialnego przed podjęciem decyzji o odwołaniu komendanta komisariatu. Orzekając w sprawie organ odwoławczy powołał się na okoliczności zawarte w decyzji organu l instancji, zabrakło własnej analizy stanu faktycznego sprawy szczególnie w zakresie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 6d ust.1 ustawy o policji. W konsekwencji skarżący nie dowiedział się na jakiej podstawie uznano, że został zachowany tryb określony w art. 6d ust.1 ustawy o Policji. Organ II instancji wyposażony w kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się do kwestionowanych treści, zgromadzonych w aktach personalnych dokumentów, przez co naruszył nie tylko przepis art.15 k.p.a., art. 136 k.p.a., lecz także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd dostrzegł naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego. Wykazane zaś wyżej uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na wynik postępowania. W każdym bądź razie uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie i także tej racji należało tę decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania Sądu wynikające z powyższych rozważań, wyjaśniając kwestię zasięgania opinii Burmistrza przed wydaniem rozkazu o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Komendanta. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.