IV SA/Wr 299/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi S. w likwidacji w L. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W. - po rozpatrzeniu zażalenia S. w likwidacji (dalej strona skarżąca, skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie nr rej. [...] z dnia [...] o nałożeniu na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Przedmiotowa grzywna została nałożona w związku z prowadzonym przeciwko skarżącej postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia [...], nr rej. [...] tj. decyzji nr 1, 2 ,3 zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...], nr rej. [...]. Zgodnie z ww. decyzjami pracodawcy nakazano: 1.wypłacić byłej pracownicy naliczone wynagrodzenie (w tym wynagrodzenie z tytułu opieki nad dzieckiem) należne za luty 2013 w kwocie 436,14 zł netto; 2.wypłacić wymienionym pracownikom naliczone wynagrodzenia urlopowe należne za luty 2013 w kwotach odpowiednio wskazanych; 3. wypłacić wymienionym pracownikom naliczone ekwiwalenty pieniężne za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (w tym dodatkowy urlop wypoczynkowy z tytułu posiadania znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności) w związku z rozwiązaniem stosunku pracy. Powyższe decyzje wydane zostały w wyniku kontroli przeprowadzonej u pracodawcy w dniach [...] (protokół nr rej. [...]). Strona skarżąca nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od ww. Decyzji. Inspektor pracy (działający jako wierzyciel), przeprowadził w dniach [...] oraz [...] kolejną kontrolę (protokół nr rej. [...]), w której stwierdził, że stan realizacji decyzji nr 1, 2, 3 zawartych w nakazie przedstawia się następująco: decyzja nr 1 nie została zrealizowana - podczas niniejszej kontroli nie okazano dokumentów potwierdzających wykonanie przedmiotowej decyzji; decyzja nr 2 nie została zrealizowana wobec niewypłacenia kwot wynagrodzeń urlopowych dla dwóch pracowników (E. W. i M. S.) oraz wobec wypłacenia jedynie części wynagrodzenia urlopowego dla A. N. w kwocie 18,32 zł netto decyzja nr 3 nie została zrealizowana wobec nie wypłacenia kwot ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla siedmiu pracowników. Na podstawie okazanych dokumentów (potwierdzeń przelewów) ustalono, że dla A. N. w dn. 24.04.2013 przelano kwotę 1200,41 zł (tytułem "przelew"), pokrywającą wysokość naliczonego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 1182,09 zł netto, dla L. C. w dn. 24.04.2013 przelano kwotę 1157,33 zł (tytułem "przelew"), pokrywającą ww. naliczoną należność netto ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, dla I. U. w dn. 07.06.2013 r. przelano kwotę 437,73 zł (tytułem "przelew"), pokrywającą ww. naliczoną należność netto ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy (zrealizowano w trakcie kontroli) oraz okazano podpis pracownicy K. B. na liście płac potwierdzający odbiór ww. kwoty ekwiwalentu. Zatem inspektor pracy stwierdził, że do dnia 26.06.2013 r. nie zostały wykonane w całości decyzje nr 1, 2, 3 z nakazu z [...], które podlegały natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13.04.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm. z 2012 r. poz. 769) dalej ustawa o PIP. Do ustaleń zawartych w ww. protokole kontroli, nie wniesiono zastrzeżeń. Brak realizacji decyzji nr 1, 2, 3 zawartych w nakazie spowodował wydanie upomnienia zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.) dalej ustawa. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 03.07.2013 r. Pomimo skutecznie doręczonego upomnienia, decyzje nr 1, 2, 3 z nakazu z dnia [...] nie zostały w całości wykonane, co ustalono w wyniku ponownie przeprowadzonych kontroli w dniach [...]; [...] oraz [...]. Powyższe potwierdza protokół kontroli nr rej. [...] z dnia [...]. Skarżąca wniosła zastrzeżenia do wskazanego protokołu podkreślając min. że przyczyną dla której nie są wypłacane wynagrodzenia jest ciężka sytuacja finansowa S. Organ ustosunkowując się do powyższych zastrzeżeń wskazał, że skarżąca przyznała, że obowiązki w zakresie wypłaty pracownikom wynagrodzeń za pracę, jak również w zakresie niezrealizowania decyzji płacowych inspektora pracy wykazane w ww. protokole kontroli nie zostały zrealizowane. Intencją zgłoszonych zastrzeżeń było jednak podniesienie argumentu, iż główną przyczyną nie wykonania obowiązków pracodawcy w zakresie opisanym w protokole kontroli pozostaje brak środków finansowych podmiotu kontrolowanego, powiązana z brakiem dofinansowania do tych wynagrodzeń ze środków PFRON, oraz że działanie to w żadnym stopniu nie było umyślnym. Organ zauważył, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń protokołu kontroli. Wobec niewykonania przez skarżącą decyzji z dnia [...], inspektor pracy działający jako wierzyciel, wystąpił z wnioskiem do organu egzekucyjnego o nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. W dniu [...] inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., działający jako organ egzekucyjny, skierował do zobowiązanego tytuł wykonawczy nr rej. [...] z dnia [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr rej. [...] z dnia [...], nakładając grzywnę w wysokości 5000 zł. Jednocześnie wezwał skarżącą do jej uiszczenia w terminie miesiąca od dnia otrzymania oraz pouczył, że brak uiszczenia grzywny w terminie spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym, z pouczeniem o możliwości nakładania dalszych grzywien. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 121 § 2 ustawy wskazał, że wysokość grzywny nałożonej postanowieniem była adekwatna do zobowiązań pracodawcy i nie przekraczała granicy kwot określonych w tym przepisie. W uzasadnieniu wskazano że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzącym do przymuszenia strony do wykonania nakazu inspektora pracy, dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ ma do dyspozycji następujące środki: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Powyższy katalog jest zamknięty i nie daje organowi możliwości wyboru innej metody przymuszenia strony do realizacji obowiązku. Wskazano, że nakładając grzywnę w wysokości 5000 zł, inspektor pracy wziął pod uwagę dopuszczalne wysokości grzywien w celu przymuszenia, rodzaj obowiązku, który pracodawca winien był zrealizować oraz kwotę zobowiązań należnych pracownikom, wynikających ze stosunku pracy. Zapewnienie zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin. Na wysokość grzywny miał również wpływ, że obowiązki ujęte w tytule wykonawczym powstały w marcu 2013 r. i nadano im rygor natychmiastowej wykonalności. Strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc jego uchylenie i zarzucając organowi I instancji niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i określenie wysokości grzywny bez uwzględnienia stanu finansowego S. Podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 7 § 2 ustawy poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia co do wysokości nałożonej grzywny. Ponadto uchwała, że przy nakładaniu grzywny w kwocie 5000 zł organ nie uwzględnił faktu, iż skarżąca jest S., a jej tragiczna sytuacja finansowa ma swoje źródło we wstrzymaniu przez PFRON dopłat do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem strony organ nie podjął nawet próby wskazania, że zastosowanie tego środka egzekucyjnego będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Ponadto zdaniem strony organ nie uwzględnił specyfiki działalności S. oraz jej aktualnej kondycji finansowej. Wysokość grzywny ustalona została w sposób zupełnie arbitralny, a jej nałożenie pomimo iż stanowi dużą uciążliwość dla S., na pewno nie doprowadzi do wyegzekwowania obowiązku zapłaty zaległych świadczeń. Do zażalenia zobowiązana dołączyła pismo Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] Sygn. akt: [...] potwierdzające, że kwestia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla byłego pracownika S. B. S. stanowi przedmiot postępowania przed Sądem Pracy oraz wykaz zapłaconych kwot z tytułu wykonawczego Państwowej Inspekcji Pracy. Organ nadzoru w wyniku rozpatrzenia zażalenia wydał zaskarżone postanowienie. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził że decyzje nr 1, 2, 3, będące przedmiotem tytułu wykonawczego z dnia [...], są decyzjami ostatecznymi, podlegają zatem egzekucji w przypadku stwierdzenia przez inspektora pracy braku ich realizacji. Nadto według stanu na dzień zakończenia kontroli (protokół nr rej. [...] z dnia [...]) pracodawca nie wykonał w całości żadnej z trzech decyzji objętych postępowaniem egzekucyjnym. Jednocześnie wskazał, że stosownie art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ nadzoru ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedzone było kontrolami przeprowadzonymi u strony skarżącej w miesiącach [...] oraz [...], co zostało wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu tego postanowienia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie (protokoły kontroli, dokumenty zobowiązanego stanowiące załączniki do protokołów z kontroli) jednoznacznie wynika, że obowiązek wynikający z decyzji nr 1, 2, 3, będących przedmiotem postępowania egzekucyjnego nadal nie został wykonany. Fakt ten potwierdzają także ustalenia dokonane w czasie ostatnich czynności kontrolnych przeprowadzonych u pracodawcy w dniach [...]; [...]; [...] opisane w protokole kontroli nr rej. [...]). Inspektor pracy w trakcie tej kontroli ustalił, że skarżąca nie zrealizowała obowiązków objętych upomnieniem z dnia [...], tj. decyzji o numerach 1, 2 i 3, nie okazała bowiem dokumentów potwierdzających realizację przedmiotowych decyzji. W toku kontroli na podstawie pisemnego oświadczenia strony ustalono również, że w związku z roszczeniem dotyczącym świadczeń pieniężnych, w tym wynagrodzeń, pracodawca pozostaje w sporze przed właściwym miejscowo sądem pracy z 28 osobami. Stwierdzono jednocześnie, że informacja o toczących się postępowaniach sądowych w sprawie świadczeń pracowniczych, objętych egzekwowaną decyzją inspektora pracy, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 Kpa, czy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślono, że jedynie prawomocne orzeczenie sądu obejmujące świadczenia pracownicze, których dotyczą egzekwowane decyzje skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji i umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Przy czym prawomocnym orzeczeniem sądu musi być objęta cała decyzja. W przedmiotowej sprawie postępowania sądowe nie obejmują wszystkich pracowników wymienionych w decyzjach inspektora pracy. Dodatkowo ustalono, że wobec skarżącej toczyło się z wniosku Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., postępowanie mające na celu ogłoszenie upadłości podmiotu kontrolowanego. W związku z tym postępowaniem sąd ustanowił tymczasowego nadzorcę sądowego. Postępowanie zostało zakończone w dn. [...] postanowieniem Sądu Rejonowego w L., Wydział [...] Gospodarczy, sygn. akt [...], o oddaleniu wniosku, z uwagi na nieposiadanie środków, które umożliwiłyby pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. W opinii organu nadzoru, inspektor pracy (jako organ egzekucyjny) nakładając grzywnę w celu przymuszenia oraz ustalając jej wysokość na poziomie 5000 zł posiadał wystarczający materiał dowodowy o stanie realizacji decyzji, o czym świadczą zapisy zawarte w ww. protokołach kontroli. Zatem zarzut strony o niewystarczającym zebraniu materiału dowodowego jest chybiony. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia zasady zastosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego organ odwoławczy wskazując na treść art. 7 § 2 ustawy wskazał, że z dwóch możliwych do wyboru środków egzekucyjnych, wybrał najłagodniejszy. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny także zarzut braku uzasadniania wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Przytaczając w tym zakresie uzasadnienie kwestionowanego postanowienia powołując poglądy wyrażone w orzecznictwie podkreślił, że Inspektor Pracy ustalając wysokość grzywny brał pod uwagę fakt, że jej wysokość musi być tak ustalona, by stanowiła taką uciążliwość dla zobowiązanego, żeby zamiast jej uiszczenia wykonał ciążący na nim obowiązek, w tym przypadku polegający na wypłacie zaległych wynagrodzeń i świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku pracy. Zatem słusznie przyjął, że wysokość grzywny w wysokości 5000 zł nie naruszy zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ odwołał się do treści art. 122 § 2 ustawy określającego elementy postanowienia nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wskazano także, że stosownie do treści art. 18 ustawy przepisów Kpa w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze. Podkreślono, że postępowanie administracyjne i egzekucyjne są odrębne i cechuje je z gruntu inny cel. Przepisy Kpa mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym, w takim zakresie by, uzupełniać przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie egzekucyjne jest bowiem postępowaniem wykonawczym w stosunku do postępowania administracyjnego opartego na przepisach Kpa. Postępowanie to nie ma wiec charakteru jurysdykcyjnego i nie może stanowić trzeciej instancji postępowania administracyjnego zwłaszcza, że w tej konkretnej sytuacji skarżąca zachowując bierność na etapie postępowania administracyjnego (brak odwołania od decyzji nr 1, 2, 3) rości sobie bezpodstawne prawo do kwestionowania ustalonego stanu faktycznego i prawnego, właśnie na etapie postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, inspektor pracy wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył swobodnego uznania administracyjnego, a obszerność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozostaje bez wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ uznał, że postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] jest prawidłowe. Jednocześnie mając na względzie podniesiony przez zobowiązaną argument braku wystarczającego uzasadnienia Okręgowy Inspektor Pracy we W. na podstawie przysługujących mu kompetencji organu odwoławczego uznał przedstawione przez siebie w niniejszym postanowieniu stanowisko za uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Nadto organ odwoławczy odwołując się do regulacji art. 121 ustawy, nie uznał argumentu strony dotyczącego trudnej sytuacji finansowej S. jako podstawy odstąpienia od egzekucji wymagalnego obowiązku. Wskazał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o podstawy obowiązek pracodawcy tj. wypłatę należnego wynagrodzenia za wykonaną pracę, a zjawisko tak zwanego "kredytowania się" pracodawcy kosztem wypłat należnych świadczeń pracowniczych jest niedopuszczalne. Strona skarżąca niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Inspektora Pracy z dnia [...], zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz "wstrzymanie wykonalności zaskarżanego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia". W uzasadnieniu skargi strona w zasadzie ponowiła zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu. Zdaniem skarżącej, organ nie uzasadnił dlaczego na stronę nałożył grzywnę w takiej wysokości, nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych nie wykazał, że zastosowanie tego środka będzie bezpośrednio prowadziło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podkreślono przy tym, że kwota grzywny jest wyższa niż kwota nieuiszczonych świadczeń, które stanowiły przyczynę jej wymierzenia. Zdaniem strony, Okręgowy Inspektor Pracy wydając zaskarżane postanowienie nie uwzględnił specyfiki działalności S. oraz jej aktualnej kondycji finansowej. Wysokość grzywny ustalona została w sposób zupełnie arbitralny, a jej nałożenie, pomimo iż stanowi dużą uciążliwość dla S., na pewno nie doprowadzi do wyegzekwowania obowiązku zapłaty zaległych świadczeń bowiem strona znajduje się w bardzo złej kondycji finansowej. Z tego względu postawiona została w stan likwidacji. Strona podkreśliła, że w miarę wpływu pieniędzy od kontrahentów wypłaca zaległe wynagrodzenia, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i inne świadczenia dla byłych pracowników. Oświadczyła, że złożyła do Marszałka Województwa D. wniosek o wypłatę zaległych świadczeń dla pracowników z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto dodał, że skoro skarżąca w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą i osiąga przychody, zastosowany środek ma wiec co najmniej potencjalną możliwość doprowadzenia do wykonania obowiązku. Nadto jak zauważono ani w toku postępowania ani w treści samej skargi skarżąca nie wskazała innego niż zastosowany środka egzekucyjnego, który pozwoliłby na osiągnięcie celu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie są niesporne między stronami okoliczności związane z wydaniem przez Inspektora Pracy nakazu z dnia [...], w którym nakazano stronie skarżącej wykonanie decyzji o nr 1, 2 i 3 polegających odpowiednio na wypłacie byłej pracownicy naliczonego wynagrodzenia należnego za luty 2013 r., wypłacie (trzem pracownikom) należnego wynagrodzenia urlopowego za luty 2013 r. oraz naliczonych ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ( w tym dodatkowy urlop wypoczynkowy z tyt. posiadania znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności) w związku z rozwiązaniem stosunku pracy (z jedenastoma osobami). Skarżąca S. konsekwentnie przyznaje, że nałożone na nią obowiązki wykonała jedynie częściowo, co potwierdzają przeprowadzone u strony liczne kontrole (ostatnia w dniach [...]) a jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazuje swoją bardzo złą sytuację ekonomiczną, która doprowadziła S. w stan likwidacji bez możliwości ogłoszenia upadłości z uwagi na brak funduszy (post. Sądu Rejonowego w L., Wydział [...] Gospodarczy, sygn. akt [...]). Dodatkowo podaje, że pozostaje w sporze z kilkudziesięcioma pracownikami przed właściwym miejscowo sądem pracy. Podobnie legalność działania organów Państwowej Inspekcji Pracy w związku z wydaniem nakazu i zastosowaniem środka egzekucyjnego nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, (w rozpatrywanej sprawie art. 85 §1 i § 2, art. 94 pkt 5 art., art. 171 i art. 172 kp), zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie bowiem kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W razie niewykonania przez pracodawcę (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) obowiązków określonych w nakazach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP podlegają one egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy, a właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy traktowany jest jako organ egzekucyjny. Ponieważ obowiązki te mają charakter niepieniężny, jednym ze środków egzekucyjnych, który może tu znaleźć zastosowanie, jest grzywna w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nadto stosownie do art. 7 § 1 ustawy w toku postępowania egzekucyjnego wolno stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie oraz ewentualnie w ustawach szczególnych. W myśl natomiast art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przepisy, prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec Skarżącej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy należy uznać za działanie jak najbardziej prawidłowe i uzasadnione. Strona skarżąca S. zakwestionowała wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia po pierwsze kwestionując sam fakt zastosowania tego środka, po wtóre wysokość grzywny nałożonej na stronę skarżącą w kwocie 5000 zł. Jak bowiem wskazała czyni starania w miarę swoich możliwości do wykonania obowiązków określonych we wskazanym wyżej nakazie z dnia [...]. Tymczasem zgodnie z art. 119 § 1 ustawy stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tylko spełnienie obowiązku, nie uzasadnia zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, a nie samo podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku, które w efekcie mogą nie doprowadzić do pełnego wykonania nałożonych zgodnie z prawem obowiązków. Takie zaś działanie strony skarżącej uniemożliwiałoby osiągnięcie celu postępowania egzekucyjnego jakim jest wyegzekwowanie przestrzegania prawa i doprowadzenie do skutecznej realizacji nałożonych na podmiot obowiązków, a tym samym zapewnienia wykonania nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Podjęcie starań mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku, czy też stopniowe wykonywanie części nakazów, decyzji nie jest więc równoznaczne z jego całkowitym wykonaniem. Zatem zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub w części. Jest to zatem wbrew wywodom skarżącej środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą zastosowania innego środka egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi sprowadzającym się w zasadzie do kwestionowania celowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego brak jest również podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, że wymienione w nakazie obowiązki są stopniowo realizowane. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym istniał bowiem w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nadal istnieje. Skarżąca może zatem skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych okazując dowód wykonania obowiązku w całości (art. 45 § 1 ustawy.). Nadto jak już wyżej wskazano wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym po nałożeniu, ale przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny w celu przymuszenia powoduje, że grzywny te podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. II OSK 273/09, z dnia 30 września 2009 r. sygn. II OSK 1462/08). Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wysokości nałożonej grzywny wskazać należy, że w przepisie art. 121 § 2 ustawy wprowadzono tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż organ nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy ) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u ustawy). Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1140/04). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Wziął również pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku, dopuszczalne wysokości grzywien (art. 121 ustawy) i datę powstania obowiązków ujętych w tytule wykonawczym ( nakaz z 26 marca 2013r., któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności). Jednocześnie akcentując podstawowy obowiązek pracodawcy polegający na zapewnieniu zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonywaną pracę tym bardziej że świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin. Uzasadnienie to, wskazuje również kryteria, którymi kierował się organ nakładając grzywnę w wysokości 1/10 dopuszczalnej granicy grzywny, co czyni bezzasadnym zarzut dowolności w tym zakresie. Skarżąca nie ma racji, domagając się swoistego miarkowania wysokości grzywny w celu przymuszenia czy też odstąpienia od egzekucji na tej podstawie, że zmniejszeniu uległ zakres zobowiązania pierwotnie określony w tytule wykonawczym wskazanymi trzema decyzjami, a kwota grzywny jest wyższa od kwoty nieuiszczonych świadczeń oraz, że jej sytuacja finansowa jest tragiczna. Dla realizacji zadań w celu ochrony dobra o szczególnej wartości, ważne jest usunięcie w całości stwierdzonych w toku kontroli uchybień, poprzez wykonanie w całości nałożonych obowiązków, nie ma zaś znaczenia zmniejszenie zakresu zobowiązania. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1642/06). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.