IV SA/Wr 309/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV skargi M. S. na zarządzenie Wójta Gminy Cieszków z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr 109/2025 w przedmiocie powierzenia obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie oraz udzielenia w związku z tym pełnomocnictwa postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 12 maja 2025 r. M. S. (dalej: skarżący) powołując się na art. 63 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 5 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wójta Gminy Cieszków (dalej: Wójt) z 15 kwietnia 2025 r. nr 109/2025 w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie oraz udzielenia w związku z tym pełnomocnictwa (dalej też: zarządzenie, zarządzenie Wójta z dnia 15 kwietnia 2025 r.). W skardze zarzucił naruszenie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz rażące naruszenie interesu skarżącego, a także przewlekłe załatwienie sprawy – wyłonienie nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie oraz bezprawne wpływanie na wyniki konkursu (art. 231 § 1 Kodeksu karnego) na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie. W konsekwencji na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, a na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g. – o wstrzymanie wykonania tego zarządzenia do czasu rozstrzygnięcia skargi. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi skoncentrował argumentację na szerokim oraz szczegółowym przedstawieniu powodów i okoliczności przeprowadzenia naboru na ww. stanowisko, w którym brał udział jako kandydat. Zakwestionował przebieg tej procedury oraz ocenę, że kandydat M1.S1. spełniał wymogi konkursu, któremu w rezultacie wyniku tego naboru Wójt powierzył zaskarżonym zarządzeniem obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie. Do skargi dołączył obszerną dokumentację (blisko 100 załączników). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W przypadku, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przymiotu strony nie ma zatem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego, czy też na potrzebie ochrony cudzego interesu (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2286/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia skargi wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga podlegała odrzuceniu z powodu braku interesu prawnego do zaskarżenia zarządzenia Wójta z dnia 15 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skutkiem tego skarżący nie ma też legitymacji procesowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy Cieszków z 15 kwietnia 2025 r. nr 109/2025 w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie oraz udzielenia w związku z tym pełnomocnictwa. Zarządzenie wójta – jako akt organu gminy – mieści się w kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na zarządzenie to skargę złożył skarżący w imieniu własnym w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisu tego wynika natomiast, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem. Zgodnie z ugruntowaną w orzecznictwie sądowym ocena prawną, podzielaną również przez Sąd, obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02- dostępny w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 679/18, dostępne w CBOSA). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08, CBOSA). Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Konkludując, każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, Baza Orzeczeń – sn.pl/orzecznictwo). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01, CBOSA). W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (zob. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4097/21, CBOSA). W sprawie poddanej kontroli sądowej skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga jakkolwiek odnosi się do zarządzenia, jednak cała jej argumentacja dotyczy przebiegu i wyniku postępowania konkursowego, w którym skarżący brał udział. Skarga i przedstawione Sądowi akta sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący zgłosił swoją kandydaturę w ogłoszonym przez Wójta konkursie na wolne stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie (zarządzenie nr 99/2025 z dnia 10 marca 2025 r.) prowadzonym w trybie ustawy o pracownikach samorządowych. Powołana w tym celu Komisja Konkursowa uchwałą z 11 kwietnia 2025 r. dopuściła do postepowania konkursowego skarżącego oraz M1. S1., a następnie w protokole z 14 kwietnia 2025 r. rekomendowała kandydata M1. S1. na ww. stanowisko. Ogłoszenie o wyniku naboru zostało opublikowane w BIP Gminy Cieszków w dniu 16 kwietnia 2025 r. Zaskarżonym zarządzeniem Wójt powierzył obowiązki Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie oraz udzielił pełnomocnictw kandydatowi rekomendowanemu przez Komisje Konkursową, czyli M1. S1. W tej sytuacji podkreślenia wymaga, że istnieje różnica pomiędzy rozstrzygnięciem o naborze na wolne stanowisko urzędnicze podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych a zarządzeniami wójta o powołaniu lub o powierzeniu obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej, stanowiących akt następczy w stosunku do ww. rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1094/20 (CBOSA). Takie rozstrzygnięcie spełnia przesłanki aktu, ponieważ ma charakter władczy w tym sensie, że rozstrzyga o tym, który z kandydatów jest najlepszy w stawce ubiegających się o zatrudnienie. Dotyczy sprawy indywidualnej, gdyż określa konkretnych adresatów w danym postępowaniu konkursowym. Ma charakter publicznoprawny, bo jest podejmowane w sprawie publicznej przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem określenie "zwycięzcy" w procedurze naboru daje podstawy, ale nie roszczenie, do zawarcia z nim stosunku pracy i jednocześnie oznacza, że kolejny kandydat na liście naboru może być potencjalnie zatrudniony, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska (art. 15 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych) – patrz ww. wyrok NSA. Oznacza to, że każdy z uczestników konkursu na wolne stanowisko urzędnicze ma legitymację do złożenia do sądu administracyjnego skargi na akt organu samorządowego stanowiący rozstrzygnięcie o naborze. Natomiast zarządzenia o powołaniu kierownika ośrodka pomocy społecznej oraz o powierzeniu obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej są aktami organu samorządowego, które nie mieszczą się stricte w procedurze naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Mogą być zaskarżone w trybie albo art. 93 u.g.s., albo art. 101 u.g.s. W tym ostatnim przypadku istnieją jednak ograniczenia ustawowe w sprawie skargi, które Sąd wyżej wyjaśnił. W tym stanie rzeczy skoro skarżący kwestionuje m.in. spełnienie koniecznych wymogów ustawowych przez kontrkandydata, który został wybrany na wolne stanowisko urzędnicze w postępowaniu konkursowym, to niewątpliwie posiada interes prawny i faktyczny do złożenia skargi na rozstrzygnięcie o naborze. Jednoznaczna treść skargi wskazuje jednak, że przedmiotem skargi jest wyłącznie zarządzenie Wójta, które stanowi skutek podjętego rozstrzygnięcia o naborze ogłoszonego w BIP. W tym zakresie jednak skarżący – wskazując szeroko zastrzeżenia do przebiegu procedury naboru, wpływania na pracę Komisji Konkursowej, spełnienie wymogów przez kontrkandydata w konkursie na stanowisko dyrektora ośrodka pomocy społecznej (ustawowych i regulaminowych) i w konsekwencji jego wybór na to stanowisko – uzasadniają istnienie wyłącznie interesu faktycznego skarżącego w zaskarżeniu zarządzenia Wójta. Przedstawione okoliczności nie uzasadniają natomiast naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wskutek wydania zaskarżonego aktu, ponieważ akt ten stanowi bezpośredni efekt podjętego rozstrzygnięcia o naborze, którego nie zakwestionował ani skarżący, ani inny uprawniony podmiot. Skarżący nie wykazał, by zarządzenie godziło w jego sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa wynika natomiast, że do wniesienia skargi na podstawie omawianej normy - art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on realnie istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14, dostępny w CBOSA). Skarżący nie skorzystał z prawa do skargi na rozstrzygnięcie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze. Skargi takiej nie może zastąpić skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na zarządzenie Wójta, które stanowi skutek niekwestionowanego rozstrzygnięcia o naborze. Skarga na zarządzenie Wójta oparta przez skarżącego na treści art. 101 ust. 1 u.s.g. nie spełnia warunku odnośnie do wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i wobec tego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia – wobec odrzucenia skargi – stało się bezprzedmiotowe.