IV SA/Wr 310/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ) w zw. z art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111; poniżej jako "u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego H. P. od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. wydanej przez Kierownika Działu [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w B, działającego z upoważnienia Burmistrza B, w sprawie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy między innymi podał, że [...] listopada 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]09.2020 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]07.2020 r. Ponadto w orzeczeniu wskazano, że podopieczna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z dokumentacji w sprawie wynika, że matka skarżącego jest emerytką, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem lat [...]. Niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki innej osoby. Małżonek nie może się nią opiekować, gdyż choruje na serce, ma stomię i niejednokrotnie sam wymaga wsparcia. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]09.2020 r. małżonek niepełnosprawnej został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu podano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]07.2020 r. Z kolei, jak ustalono, skarżący, lat [...], żonaty, mieszka obok matki w sąsiednim budynku. Nie pracuje, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie prowadzi działalności gospodarczej ani gospodarstwa rolnego. Nie pobiera świadczeń emerytalno - rentowych. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Z zebranego w sprawie materiału, w tym z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]12.2020 r., wynika, że skarżący prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Pomaga przy wstawaniu i ubieraniu oraz zmianie pieluchomajtek, prowadzi do toalety, pomaga przy myciu i czynnościach higienicznych, przygotowuje i podaje posiłki, lekarstwa. Robi zakupy, pali w piecu i załatwia sprawy urzędowe. Jedną z przesłanek odmowy w pierwszej instancji przyznania przedmiotowego świadczenia była okoliczność, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący w odwołaniu zarzucił, że lekarz orzecznik ZUS stwierdził niezdolność do samodzielnej egzystencji matki od dnia [...]03.2020 r. a ponadto jego ojczym nie może samodzielnie sprawować opieki nad matką skarżącego. Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 dalej: u.ś.r.): "1.Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, la. Osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Następnie przytoczono również ustęp 5 pkt 2 lit. a) powołanego artykułu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle zacytowanych norm prawnych, w stanie faktycznym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało przy tym na względzie, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS uznające matkę skarżącego za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, w świetle art. 3 pkt 21 lit.e ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest równorzędne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże zdaniem organu w sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (np. wyrok z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt: I OSK 2031/20) Kolegium wskazało, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ administracji ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym, ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione wart. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Wobec powyższego, jak ostatecznie skonstatowało Kolegium - dopiero uzyskanie przez małżonka niepełnosprawnej matki skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym będzie stanowiło przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na to rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie prawa materialnego a to art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. związku z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie językowej wykładni przedmiotowego przepisu z pominięciem wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej i uznanie, że brak jest możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada małżonka nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy wykładani funkcjonalna i celowościowa musi prowadzić do odwrotnego wniosku w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki faktycznie nie jest w stanie zapewnić jej odpowiedniej opieki. W kontekście tak zaś sformułowanego zarzutu wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący stwierdził na poparcie skargi, że słuszne jest prezentowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12) "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okażę się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." Taka sytuacja występuje natomiast w niniejszej sprawie. Organy I i II instancji zastosowały literalnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) nie dokonując próby dekodowania istoty i celu świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zaś wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W tej materii skarżący zacytował wyroki sądów administracyjnych zapadłe w sprawach o zbieżnym stanie faktycznym i prawnym. Pomimo, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osób - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) - tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić. W przedmiotowej zaś sprawie wykazano w przekonaniu strony skarżącej, iż mąż osoby wymagającej opieki sam jest osobą niedołężną, choruje na serce, ma stomię i niejednokrotnie sam wymaga wsparcia i został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z uwagi na swój stan zdrowia, wiek, i rodzaj schorzeń, nie jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego literalnie zaliczono fakt pozostawania wymagającej opieki osoby w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła się pojawiać celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Taki pogląd skonstruowano dokonując wykładni systemowej zewnętrznej a mianowicie zestawiono przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 27 k.r.i.o. (zdanie pierwsze) oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny jest uzależniony od sił i możliwości małżonka, co oznacza, że w przypadku obiektywnego braku tych przymiotów, małżonek jest zwolniony z tego obowiązku lub obowiązek ten jest co najmniej ograniczony. Z kolei art. 132 k.r.i.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z obu prezentowanych rozwiązań prawnych wynika, że obowiązki jednego małżonka względem drugiego nie mają charakteru bezwzględnego i uzależnione są od obiektywnych możliwości ich spełnienia. Aktualnie ukształtowała się również linia orzecznicza, którą Skład orzekający w niniejszej sprawie popiera, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi zasadniczo o przypadki, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę - należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) - nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - I OSK 394/21 z 14 lipca 2021 r., I OSK 2103/20 z 25 stycznia 2021 r., II SA/Gl 629/21 z dnia 25 sierpnia 2021 r., wyroki - WSA w Rzeszowie II SA/Rz 662/21 z dnia 7 lipca 2021 r., w Olsztynie II SA/Ol 326/21 z dnia 2 czerwca 2021 r., w Poznaniu IV SA/Po 860/20 z dnia 8 kwietnia 2021 r.). Jak trafnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w motywach swego wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 502/21, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku zstępnego osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek rodzica, a nie wyłącznie od ustalenia, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się (nie legitymuje się) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje również tezy sformułowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 629/21, że w wykładni celowościowej przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji odmawiając skarżącemu (synowi) pominęły szczegółowe rozeznanie okoliczności, na które powoływał się skarżący, a zatem to, czy małżonek matki (zarazem ojczym skarżącego) mimo orzeczenia jedynie o umiarkowanym stopniu swej niepełnosprawności, nie jest w stanie samodzielnie tej pomocy matce skarżącego udzielać albowiem sam wymaga też wsparcia od skarżącego przy wymianie worka stomijnego, jest po operacjach usunięcia pęcherza moczowego oraz kardiologicznej i jest za słaby fizycznie zaś matka skarżącego jako niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga ciągłych czynności pielęgnacyjnych. Zbadania tych okoliczności faktycznych organy nie poczyniły, wobec czego zachodzi stan braku wyczerpujących ustaleń faktycznych w tym kierunku. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie wykładni omówionego przepisu prawa materialnego u.ś.r. oraz podejmą czynności procesowe celem dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do zakresu wymaganych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki skarżącego oraz obiektywnych możliwości ich sprawowania przez jej współmałżonka. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje wsparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.