IV SA/Wr 314/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na decyzję A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. T. S., redaktor naczelny programu, właściciel redakcji [...], (dalej: skarżący) pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił A sp. z o. o. w Z. (dalej: A) bezczynność w ujawnieniu zakładu pogrzebowego, który zajmował się pochówkiem wskazanych osób. W skardze tej podniósł, że zaskarża ustną decyzję Prezesa A, który nie weryfikował dokładnie prawa. Kierowane pytania są jawne dla takich podmiotów jak prasa czy media. Praca dziennikarzy wymaga zasięgnięcia informacji publicznych, tak jak to miało miejsce w A. Zapytanie dotyczyło imion i nazwisk oraz nazwy zakładu pogrzebowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie, iż działania redakcji służą uzasadnionym interesom publicznym, rozpracowują zorganizowaną grupę urzędników oraz innych osób powiązanych. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania i zasądzenie na rzecz redakcji kwoty 500 zł na podstawie art. 415 kpc z powodu odwołanego reportażu oraz o uchylenie decyzji. Ponadto w skardze tej skarżący stwierdził, że A jest zobowiązany udzielić informacji poprzez wskazanie zakładu pogrzebowego, czyli przedsiębiorstwa przeprowadzającego czynności pogrzebowe. Podanie, który zakład pogrzebowy dokonywał pochówku stanowi informację jawną dla dziennikarzy. W odpowiedzi na skargę A wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu A wskazał, że skarżący wniósł skargę na decyzję Prezesa A z dnia [...] odmawiającą udzielenia wnioskowanych przez niego informacji oraz że jako redaktor naczelny programu właściciel redakcji złożył skargę na bezczynność w ujawnieniu zakładu pogrzebowego, który zajmował się pochówkiem wskazanym w zapytaniu osób. W dalszej części tej odpowiedzi A podał, że skarga jest całkowicie bezzasadna. W dniu 13 kwietnia 2015 r. skarżący mailem zwrócił się do A z pytaniem, czy zakład pogrzebowy [...] zajmowali się pochówkiem rodzin wymienionych w tym wniosku lub są powiązani z tymi nazwiskami, których bliskich chowali. A w dniu 16 kwietnia 2015 r. mailem przesłał odpowiedź, w której powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżącego, że w jego ocenie informacje dotyczące pochówku rodzin przez zakład pogrzebowy [...] lub informacje dotyczące powiązania zakładu pogrzebowego z wymienionymi w mailu osobami nie są w żadnej mierze informacją publiczną i nie mogą zostać udostępnione. Pochówki rodzin wymienionych osób to sprawa indywidualna tych osób i nie może być załatwiona w trybie informacji publicznej. Ponadto A ze względu na ochronę danych osobowych oraz prywatność osób fizycznych nie widzi żadnych podstaw prawnych dotyczących udzielenia informacji w żądanym zakresie. A wskazał również, że sama treść skargi wniesionej do Sądu nie jest jednoznaczna, gdyż skarżący raz skarży decyzję Presa A z dnia [...] żądając jej zmiany lub uchylenia, a następnie zarzuca w skardze bezczynność w działaniu A. Przedstawiona nieprecyzyjność skargi jest istotna, gdyż w przypadku skargi na decyzję przy złożonym wniosku jej zmianę lub uchylenie, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej ustawa) do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a więc skarżący powinien wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Skarżący zatem powinien złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie skargę do Sądu. Tym samym w świetle niewyczerpania trybu postępowania złożona skarga jest przedwczesna i powinna zostać odrzucona. Przyjmując jednak, że procedura zastosowana przez skarżącego jest prawidłowa, to w ocenie A wydane przez nią pismo (mail) z dnia [...] jest również prawidłowe i nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej nie jest więc prawem nieograniczonym. Ustawa nie różnicuje dostępu do informacji ze względu na właściwość podmiotu, który ubiega się o jej udostępnienie. Dlatego dziennikarz ubiegający się o udostępnienie informacji korzysta z prawa dostępu do takiej informacji na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że prawo dziennikarza do dostępu do informacji publicznej kształtuje się identycznie jak prawo każdego innego podmiotu mieszczącego się w zakresie podmiotowym ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn.. akt II SAB/Gd 79/12, LEX nr 1234516, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13, LEX nr 1328565). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie właściwość podmiotu wnioskującego o jej udzielenie. W art. 6 ust. 1 ustawy zawarto katalog informacji, które stanowią informację publiczną, przy czym wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Na tle tego przepisu można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną mogą być tylko te informacje, które służą wykonywaniu funkcji publicznych. Organ udostępniając informacje nie może naruszać prawa do prywatności osoby fizycznej. Informacje dotyczące pochówku przez określony zakład pogrzebowy osób nie stanowią w ocenie A informacji publicznej. Informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępnić osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do nich bezpośrednio, a tego w przedmiotowym przypadki nie ma. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy jest więc przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli ich treść nie narusza jednocześnie prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy, chodzi bowiem nie o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie urzędowego organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Sam fakt, że dokument trafia do organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 10/14). Zakład pogrzebowy jest w świetle powyższej ustawy podmiotem prywatnym (przedsiębiorcą), którego działania w żadnej mierze nie odnoszą się do wykonywania funkcji publicznych i nawet jeżeliby A posiadałoby informacje na temat pochówku rodzin lub osób, to takie informacje nie są informacjami publicznymi. Poza tym A nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek powiązań zakładu pogrzebowego z przedstawionymi osobami, gdyż takich informacji w ogóle nie posiada. Zapytanie czy zakład pogrzebowy [...] zajmował się pochówkiem rodzin lub osób powiązanych z wymienionymi osobami wykracza poza obszar, w którym można pomieścić zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz wkracza w dane, które dotyczą sfery ochrony życia prywatnego osób, których dotyczą. A z ostrożności procesowej, w adresowanym do skarżącego piśmie, powołał się również na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ zawiadamia jedynie zwykłym pismem, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej, co też A uczynił w niniejszej sprawie. Nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, która powinna zostać wydana tylko wtedy, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że A pozostawało w bezczynności skoro zgodnie z przepisami ustawy udzieliło skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie. W przypadku zarzucanej bezczynności należy zwrócić uwagę, że postępowanie to cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu lub dokonanej czynności, a bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Zgodnie z art. 13 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W niniejszej zaś sprawie A w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania skarżącego poinformował go w formie pisemnej, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi i nie mogą być udostępnione. W istocie zatem A nie był bezczynny skoro poinformował skarżącego o swoim stanowisku w 14 - dniowym terminie. Bezczynność organu występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie informacji. Podmiot zobowiązany ignoruje wniosek, zachowuje się tak jakby go nie było, o czym nie można mówić w niniejszej sprawie. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, gdy organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez podjęcie czynności materialno - technicznej, lecz nie może podać żądanych informacji bo ich po prostu nie posiada. Organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji. Bez znaczenia jest fakt, czy dana informacja satysfakcjonuje skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/06 (Legalis). Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu. Jeżeli zaś organ udzielił odpowiedzi, która może nawet nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, to nie pozostaje w bezczynności, a więc w ocenie A skarga na bezczynność powinna zostać oddalona. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 500 zł na podstawie art. 415 kpc A wskazał, że przepisy kpc dotyczą procedury cywilnej stosowanej przez sądy powszechne, do których wojewódzki sąd administracyjny nie należy. Kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje żądania skarżącego o naprawienie jakiekolwiek szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważeniu podlega kwestia, czy skarga została wniesiona w sprawie podlegającej właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż informacja, o którą zwrócił się skarżący nie ma takiego charakteru. Informacja publiczna została zdefiniowana w art. 1 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zaś podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są w myśl art. 4 ust. 1 pkt tej ustawy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5 ust. 1). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy określa zaś przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Przepis ten nie ma charakteru zamkniętego, a granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną. Pierwsza przesłanka wskazuje, że sprawa dotyczy informacji, przy czym informacja publiczna jest pewną wiadomością dotyczącą faktów, ponieważ z analizy treści art. 6 ustawy wynika, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty. Informacja publiczna dotyczy więc faktów, a nie zamiarów, planów, zapowiedzi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/12). Faktem jest zaś każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/12). Stwierdzić zatem należy, że informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 858/07). Druga przesłanka wskazuje natomiast, że informacja publiczna powinna istnieć już w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, gdyż sam wniosek nie może służyć jej wytworzeniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 26/14). Trzecia przesłanka pozwalająca zakwalifikować żądaną informację do informacji o charakterze publicznym oznacza, że informacja ta dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Z informacją publiczną nie mamy do czynienia zaś wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste rodzinne, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne, a także informacje, które naruszałyby godność cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Z tego wynika, że informacje, które nie posiadają wyróżnionych trzech cech nie mają charakteru informacji publicznej. W świetle powyższego żądane w niniejszej sprawie informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ pochówki rodzin osób to sprawy prywatne, rodzinne tych osób. Informacje te nie dotyczą zatem spraw publicznych. Ponadto żądana informacja nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek, gdyż nie istnieje w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero ma zostać wytworzona przez zobowiązany podmiot, jak również nie dotyczy ona danych (faktów) będących w posiadaniu tego podmiotu. Skoro żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako wniesioną w sprawie nie podlegającej właściwości sądów administracyjnych. Ponadto wątpliwości Sądu budzi to co jest w istocie w niniejszej sprawie przedmiotem skargi. Z treści skargi wynika bowiem, że dotyczy ona ustnej decyzji Prezesa A dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej. Ustna decyzja nie podlega zaś zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna ma bowiem formę pisemną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W tej sytuacji tak sformułowana skarga na decyzję ustną Prezesa A odmawiającą udostępnienia informacji publicznej podlegałby odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 jako niedopuszczalna z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem decyzje, o których mowa w art. 16. ust. 1 ustawy, dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Przepis ten stosuje się stosownie do art. 17. ust. 1 tej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. W niniejszej zaś sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, o której mowa w art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy, która mogłaby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. W myśl zaś art. 21 ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniami wskazanymi w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący dodatkowo w skardze podał, że wnosi skargę na nadesłaną decyzję Prezesa A tj. decyzję odmowy z dnia [...] oraz utrzymanie w mocy odmowy z dnia [...] na podstawie oświadczeń pracowników A, iż Prezes A nie ma zamiaru rozmawiać z redakcją oraz prowadzić jakąkolwiek konwersację pisemną. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że dnia 13 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się drogą mailową o udzielenie informacji publicznej, czy zakład pogrzebowy [...] zajmował się pochówkami wymienionych rodzin lub jest powiązany z osobami, których bliscy zostali pochowani. Dnia 14 kwietnia 2015 r. skarżący kolejnym mailem złożył ponaglenie o udzielenie odpowiedzi na zadane wyżej pytania i przytoczył w nim również przepisy prawa. Natomiast dnia [...] A odpowiedział także w formie maila, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Pochówki rodzin osób to sprawa indywidulana tych osób i nie może być załatwiona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden z omówionych maili nie jest decyzją administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Dnia [...] nie została wydana w niniejszej sprawie żadna decyzja administracyjna utrzymująca w mocy odmowę udzielenia informacji publicznej ani też innego rodzaju rozstrzygnięcie. Tego dnia skarżący sporządził skargę. Wymogów tej decyzji nie mogłyby spełnić również oświadczenia pracowników A z dnia [...] dotyczące odmowy udzielenia informacji, o których skarżący wspomniał w skardze. Z treści skargi wynika, że skarżący zarzucił również bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Również i tak sformułowana skarga podlegałaby odrzuceniu przez Sąd jako niedopuszczalna, skoro bezczynność ta dotyczyłaby udzielenia informacji nie mających charakteru informacji publicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Skoro skarga podlega odrzuceniu brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego zarówno na rzecz skarżącego jak i organu, gdyż stosowne do art 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Bezprzedmiotowy zaś jest wniosek skarżącego o zasądzenie kwoty 500 zł na podstawie art. 415 kpc, gdyż sprawy rozpoznawane na podstawie tego przepisu należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych.