IV SA/Wr 327/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]), w sprawie odmowy przyznania Z.R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w kwocie 328,53 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że dnia 17 listopada 2015 r. do organu wpłynęło podanie strony, zawierające między innymi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. , z tego powodu, że rozstrzygnięcie narusza ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej: ustawa), gdyż dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na sześć miesięcy. Decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. W jej uzasadnieniu wskazało na niewystąpienie w analizowanej sprawie żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak dalej podało Kolegium, wzruszenie decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej określonej przepisem art. 16 k.p.a. Istotą tej zasady jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej decyzji ostatecznej oraz dopuszczalność jej zmiany lub uchylenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie i przez właściwy do tego organ administracji publicznej lub sąd. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w k.p.a. oparta na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą - spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 sytuacji skutkujących koniecznością eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Argumentacja wniosku strony wskazuje, iż jej zdaniem decyzja Kolegium z dnia 9 września 2015 r. jest obarczona wadliwością opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust. 5 ustawy. Organ orzekający podkreślił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNP 1995/13/156), a o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). Dalsza analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 965192, podobnie NSA w wyroku z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, LEX nr 965193 oraz w wyroku z dnia z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, LEX nr 966249). Ocena, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa pozostawiona jest uznaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji zatem, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz.1, oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, NR 18, poz. 258.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 9 września 2015 r. wyjaśniono, że dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r., na wniosek złożony w dniu 2 czerwca 2015 r., nie mógł zostać przyznany, gdyż na ten czas przyznano stronie dodatek mieszkaniowy już innymi decyzjami - decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. i przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. i decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. W ocenie strony, wydanie rozstrzygnięć częściowych w opisanej sprawie było bezprawne, bowiem przepis art. 7 ust. 5 ustawy takiej możliwości nie przewiduje. Organy administracyjne, procedując w tym przedmiocie, mogą wyłącznie przyznać dodatek na okres 6 miesięcy lub odmówić jego przyznania na ten okres. Dodatkowo nie było podstaw prawnych do odmowy przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Z takim stanowiskiem organ odwoławczy się nie zgodził. Jak wskazał, zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powołana regulacja nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 1338/11, LEX nr 1126264). Sąd podkreślił, "że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją, organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie", zaznaczając jednocześnie (za poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 11 października 2006 r., I OSK 1384/05, www.nsa.gov.pl), "że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku." Stwierdzić zdaniem Kolegium należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 9 września 2015 r., a tym samym w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lipca 2015 r., nie może być uznane jako naruszające prawo w ogóle (w szczególności przepisu art. 7 ust. 5 ustawy), a już tym bardziej rażąco. Dodatek mieszkaniowy - na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. - został przyznany stronie w prawidłowej wysokości. Organ orzekający, w decyzji z dnia 21 lipca 2015 r., przedstawił sposób wyliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa (zob. zwłaszcza art. 6 ust. 1 i 10 ustawy). Przy czym, wbrew twierdzeniom strony, powołany wyżej pogląd judykatury wyraźnie dopuszcza możliwość wydania decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego za okres, w którym dodatek ten został przyznany inną decyzją. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiły również inne przesłanki nieważnościowe, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący m.in. podniósł, że Kolegium "drukuje brednie" odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, gdyż sprzeciwia się to najnowszej uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Decyzje powinny zostać uchylone, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż naruszenie prawa wynika wprost z treści samej decyzji. Podkreślił, że stwierdzenia nieważności decyzji domaga się ze względu na to, że przyznając mu dodatek jedynie na część ustawowo zagwarantowanego sześciomiesięcznego okresu organ pomocy społecznej w sposób rażący naruszył prawo, które nie pozwala w jednej decyzji kumulować dwóch rozstrzygnięć będących ze sobą w sprzeczności. Skarżący zaznaczył, że Kolegium nieprawidłowo powołało się w tej mierze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dotyczył on innego problemu. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do jednoznacznego przekroczenia prawa, które z uwagi na jego skutki powoduje, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, że miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa i równocześnie jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom zastosowanego przepisu. Na poparcie swych wywodów skarżący powołał wyrok WSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 280/05. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności przywołania przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w tym artykule. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazującym, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w nim przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie jest jednak dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższemu obowiązkowi zadość uczynił organ orzekający w rozpatrywanej sprawie. W szczególności w sposób wyczerpujący - z powołaniem się na przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - wyjaśnił, dlaczego w analizowanym przypadku nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponownie przypomnieć w tym miejscu należy, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w badanej sprawie. W punkcie wyjścia rozważań przywołać należy przepis art. 7 ust. 5 ustawy, który stanowiąc o tym, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z 6-miesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. Przy czym żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy do dwóch razy w ciągu roku (co sześć miesięcy). Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika jedynie, że podstawą do dokonania ustaleń o spełnieniu przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego, jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Nie budzi wątpliwości, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Natomiast uprawniony jest pogląd, że cytowany art. 7 ust. 5 ustawy nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. W związku z tym złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres obejmujący miesiące, na które przyznano dodatek wcześniej wydaną decyzją ostateczną, nie powoduje bezprzedmiotowości wniosku w tym zakresie. Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Sprzeczne z ratio legis ustawy, byłoby zatem pozbawienie pomocy osób uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego za niektóre miesiące, tylko z tego powodu, że złożyły wniosek, który obejmuje swym zakresem część okresu sześciomiesięcznego objętego inną decyzją. W związku z tym nie można zaakceptować poglądu skarżącego w kwestii niezgodnego z ustawą przyznania dodatku na część zagwarantowanego nią sześciomiesięcznego okresu i wywodzenia przez niego z tego powodu rażącego naruszenia prawa przez organ. W rozważanej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonują dwie ostateczne decyzje w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2015 r., które w części zazębiają się z sześciomiesięcznym okresem przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie wniosku strony z dnia 2 czerwca 2015 r. Wymaga podkreślenia, że choć brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku, nie sposób zgodzić się z tokiem rozumowania skarżącego, że organ wobec braku tego rodzaju uregulowania winien za każdym razem przyznawać wnioskodawcy świadczenie na pełen okres sześciomiesięczny. Takie działanie organu pomocy społecznej wypaczyłoby bowiem instytucję dodatku mieszkaniowego. Stwierdzenie powyższego nie pozwala więc na uznanie, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył w ogóle prawo, a co dopiero w sposób rażący. Niezależnie od zarzutów wyartykułowanych przez stronę pod adresem decyzji z dnia 9 lutego 2016 r. Kolegium przeanalizowało wszystkie pozostałe normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i z tej oceny organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z wyczerpującego uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności. Fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza, że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów regulujących tryb i podstawy stwierdzenia nieważności. Reasumując powyższe, skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).