IV SA/Wr 340/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie, w której Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] przyznającą Z. R., dalej skarżący, zasiłku okresowego. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014 r. Z. R. (dalej: skarżący ) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o zmianę postanowień Kolegium wskazanych w 6 punktach, m.in. postanowienia opisanego na wstępie na podstawie art. 154 kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., postanowienia z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w art. 154 § 1 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). W podaniu z dnia 8 grudnia 2014 r. skarżący zażądał zmiany w powyższym trybie opisanego na wstępie postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2014 r. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Przy czym wskazane w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Weryfikacja kwestionowanego przez skarżącego postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. jest zatem prawnie niedopuszczalna. Końcowo Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z kolei odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień m.in. na podstawie art. 154. Żądanie weryfikacji kwestionowanego postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. nie może być zatem skuteczne. W takim przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a. obliguje organ administracyjny do odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie ostateczne stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący domagał się wszczęcia postępowania w trybie art. 154 k.p.a. ze względu na słuszny interes strony i uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem skarżącego o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 kpa" wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny co do nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia , względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd , następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego. Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego i zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi zauważyć należy, że postanowienie SKO z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] zostało wydane na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Materiał aktowy jednoznacznie wskazuje na to, że skarżący podaniem z dnia 8 grudnia 2014 r. adresowanym do Kolegium domagał się zmiany na podstawie art. 154 k.p.a., m.in. powyższego postanowienia. Wnioskodawca w powołanym wyżej wniosku w sposób wyraźny i precyzyjny określił treść swojego żądania z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie miał kompetencji do jakiejkolwiek modyfikacji wniosku strony, lecz związany był tym jednoznacznie określonym przez nią żądaniem. Przywołać w tym miejscu należy treść art. 154 § 1 k.p.a , według którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w tym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w przywołanym wyżej art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Tym samym oznacza to, że postanowienie nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie przyjmuje się , że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 -152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność tylko wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika natomiast, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Stwierdzenie powyższego skutkuje uznaniem, że Kolegium wydało w tej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie je poprzedzające o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2014 r. A zatem w analizowanym przypadku – o czym już wcześniej była mowa - wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany w/w postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2014 r. w sytuacji gdy tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX; por. wyroki WSA : w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012r., sygn. II SA/Łd 46/12).Ustawodawca w omawianym art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie " innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Materiał aktowy badanej sprawy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło zaistnienie przesłanki natury prawnej, uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. W tym kontekście należy wskazać, że SKO rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sposób dostateczny wyjaśniło powody odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. W konsekwencji, stwierdzić należy, że skoro kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie wykazała ,że postanowienie to zostało wydane z takimi wadami, o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekając jak w sentencji.