IV SA/Wr 341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. O. C. (dalej jako strona, skarżąca lub wnioskodawczyni) w dniu 12 listopada 2020 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy Ż. (dalej jako organ pierwszej instancji lub organ pomocy społecznej) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad bratem – A. J., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T., z którego wynika, że wymaga on m.in.: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ pomocy społecznej ustalił m.in., że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym bratem i aktualnie pobiera już z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Ojciec brata nie był pozbawiony praw rodzicielskich, lecz nie utrzymuje z nim żadnego kontaktu, nie interesuje się stanem syna, nie odwiedza go ani nie żyje razem z jego matką. Matka zaś zamieszkuje z bratem skarżącej pod wspólnym adresem oraz nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co potwierdza dołączone przez stronę orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 – 1b oraz ust. 5 – 6, art. 20 w zw. z art. 24 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził mianowicie, że – po pierwsze – rodzice brata żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ani nie są pozbawieni praw rodzicielskich. Po drugie zaś skarżąca ma już ustalone prawo do specjalnego świadczenia opiekuńczego na brata. Obie okoliczności uniemożliwiają zatem przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i we wniesionym odwołaniu zakwestionowała stanowisko organu odnośnie niespełnienia przesłanek uprawniających ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podkreśliło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Aby bowiem strona, jako inna osoba niż spokrewniona z bratem w pierwszym stopniu, mogła otrzymać wnioskowane świadczenie, rodzice brata albo nie powinni już żyć, albo żyjąc, byliby osobami małoletnimi bądź odznaczaliby się stanem psychofizycznym, uniemożliwiającym im sprawowanie bezpośredniej opieki, co wynikać musiało ze stosownego orzeczenia. W niniejszej zaś sprawie oboje rodzice brata skarżącej żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyłączało to tym samym jej uprawienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podzielił również pogląd wyrażony w decyzji pierwszoinstancyjnej, że pobierany przez stronę specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Choć zdaniem Kolegium, przysługujące jej na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawnienie do wyboru korzystniejszego świadczenia może nastąpić również w sytuacji, gdy jedno z nich zostało już przyznane wcześniejszą decyzją, to rezygnacja z jego pobierania powinna być jednoznaczna, nie zaś hipotetyczna, warunkowa lub następcza wobec wydania decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia może nastąpić bowiem wyłącznie po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia konkurencyjnego. Skoro złożone w niniejszej sprawie oświadczenie skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego miało charakter warunkowy, to nie było podstaw do uznania, że nie zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Stronie wprawdzie winno zostać umożliwione złożenie ponownego oświadczenia o treści jednoznacznie wskazującej na zamiar rezygnacji z jednego świadczenia na rzecz drugiego, jednakże tylko w sytuacji, gdyby stanowić miałoby to jedyną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co nie miało jednak miejsca w toczącym się postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez wstępnych niepełnosprawnego, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia tego przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podkreśliła, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy, a także z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności aktualizuje się bowiem nie tylko w sytuacji, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, ale także wówczas gdy nie jest ona w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi. W niniejszej zaś sprawie matka brata skarżącej, ze względu na posiadane przez nią schorzenia, nie jest obiektywnie w stanie zapewnić prawidłowej opieki synowi. Ścisłe uzależnianie zatem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych pierwszego stopnia od spełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest nieuzasadnione i krzywdzące. Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), albowiem organ, poinformowany o złożeniu przez skarżącą wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Jej podstawę materialną stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., określająca legitymację podmiotową do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem nie dostrzec, że uprawnienie skarżącej, jako osoby niespokrewnionej z bratem w stopniu pierwszym, uzależnione jest od spełnienia ściśle określonych warunków. Ich istota sprowadza się zaś do uprzedniego stwierdzenia, czy opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą podjąć się bliżsi krewni, w szczególności jego rodzice. Nie można bowiem zapominać, że uprawnionymi do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszym rzędzie będą zawsze matka i ojciec dziecka, a dopiero później – wobec ich braku – w rachubę mogą wchodzić inne osoby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że brat skarżącej posiada żyjących rodziców, którzy nie zostali w przeszłości pozbawieni praw rodzicielskich, nie są małoletni i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było zatem jakichkolwiek przesłanek prawnych umożliwiających przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wpływu na to nie mogła mieć również sugerowana przez stronę wykładnia funkcjonalna przepisów u.ś.r. w kontekście regulacji k.r.o. odnoszących się do instytucji alimentacji, a także niezdolność do podjęcia się opieki ze strony matki z uwagi na jej własne problemy zdrowotne. W tym pierwszym przypadku trzeba bowiem zaznaczyć, że określony w art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi albo jest to niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, nie ma wpływu na spełnienie bądź niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i nie przekłada się w żaden sposób na konieczność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nawiązując w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do pojęcia obowiązku alimentacyjnego, a zarazem ustanawiając ograniczenia w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie dążył z pewnością do umożliwienia przyznawania tego świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności w sytuacji, gdy opiekę nad osobą niepełnosprawną mogliby sprawować krewni pierwszego stopnia. Taki zabieg legislacyjny byłby bowiem wewnętrznie niespójny i sprzeciwiałby się domniemaniu racjonalności ustawodawcy. Z tego też powodu Sąd w składzie orzekającym nie podziela powołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019r., sygn. akt II SA/Sz 80/19 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Ponadto należy także podkreślić, że stanowisko prezentowane przez skarżącą, w powołaniu się na wspomniane orzeczenie sądu wojewódzkiego, opiera się na założeniu, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie są w stanie się z tego obowiązku wywiązać. Tymczasem jak wynika niezbicie z akt sprawy, oboje rodziców brata skarżącej żyje. I choć ojciec wspólnie z nim nie zamieszkuje ani nie jest zainteresowany jego losem, nie zwalnia go to z konieczności zapewnienia synowi należytej opieki w ramach ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Nieco odmienna jest sytuacja matki, która – zgodnie z twierdzeniami skarżącej i dołączonym do skargi zaświadczeniem lekarskim – nie jest w stanie sprawować opieki nad synem ze względu na stan zdrowia. Twierdzenia te są jednak niewystarczająco przekonujące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wynika z niego bowiem, że schorzenia matki skarżącej, których nikt nie podważa, nie uzasadniały zaliczenia jej do jakiegokolwiek stopnia niepełnosprawności, co wprost stwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. Stąd też należy uznać, że stan zdrowia nie uniemożliwia jej podjęcia się opieki nad synem w świetle art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Tylko bowiem legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Dodatkowym argumentem za przyjęciem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji przepisów u.ś.r., zwłaszcza w kontekście postulowanej przez stronę konieczności odwołania się do jej funkcjonalnej i prokonstytucyjnej płaszczyzny, winno być również spostrzeżenie, że sytuacja osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności nie została pominięta w systemie wsparcia rodziny. Podejmując się opieki nad wymagającymi tego krewnymi mogą oni bowiem liczyć na innego rodzaju świadczenia pomocowe. W szczególności są oni adresatem specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego zasady przyznawania, uregulowane w art. 16a ust. 1 u.ś.r., również odwołują się do pojęcia obowiązku alimentacyjnego zaczerpniętego z k.r.o. Nie wprowadzają one natomiast żadnych ograniczeń co do osób uprawnionych do tego świadczenia z uwagi na ich stopień pokrewieństwa względem podopiecznego, a co za tym idzie także na kolejność realizacji obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 612/14). W takiej też sytuacji znajduje się skarżąca, która przecież ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego w związku z opieką sprawowaną nad bratem. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną wraz z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej został w jej przypadku zrealizowany. Posiadanie już uprawnień do pobierania wskazanego zasiłku na brata stanowi również samoistną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też powodu na aprobatę zasługuje uznanie przez Kolegium, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. Zastrzec jednak należy, że w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. strona winna zachować możliwość wyboru świadczenia pozostającego w zbiegu, o czym winna być należycie pouczona – tak aby podejmowane przez nią działania mogły prowadzić do uskutecznienia przysługującego prawa podmiotowego. Warto również dostrzec, że stosowne oświadczenie skarżąca złożyła, podając że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli oświadczenie takie mogło budzić jakiekolwiek zastrzeżenia organu, to trafnie Kolegium wskazało na konieczność wystosowania do strony stosownego wezwania je usuwającego. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnienia miała ponosić negatywne konsekwencje określonej sytuacji prawnej, w jakiej się znalazła, uniemożliwiającej z jednej strony jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń, z drugiej zaś naruszające poczucie jej bezpieczeństwa prawnego poprzez konieczność rezygnacji z jednego uprawnienia na rzecz drugiego, bez uzyskania pewności, że się je otrzyma. Mimo, że działania organu pierwszej instancji nie realizowały wskazanego założenia, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w dalszym ciągu skarżąca nie spełniała wszystkich wymaganych przesłanek do otrzymania zawnioskowanego świadczenia. Podjęte zatem przez Kolegium rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności oraz stwierdzając, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, Sąd zobowiązany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.