IV SA/Wr 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Mirosława – Rozbicka Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup żywności i pomocy finansowej okresowej oddala sprzeciw w całości. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało dwoma odrębnymi wnioskami J. R. ( zwanej dalej: wnioskodawczynią, stroną, skarżącą ) z dnia 5 kwietnia 2018 r. adresowanymi do organu pomocowego o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności oraz przyznanie pomocy finansowej okresowe, z tym uzasadnieniem, że jest ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i ma na utrzymaniu dwoje dzieci. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił przyznania stronie pomocy finansowej na zakup żywności i pomocy finansowej okresowej z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego , o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej: u.p.s.) tj. kwoty 1542 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego poczynił następujące ustalenia: - strona wraz z dziećmi zamieszkuje obecnie w domu swoich rodziców, zajmując tam 2 pokoje, ma dostęp do kuchni, łazienki i WC , prowadzi gospodarstwo domowe tylko z dziećmi - rodzice prowadzą odrębne gospodarstwo domowe, - strona do dnia 19 lutego 2018 r. zamieszkiwała w domu będącym jej własnością oraz jej byłego męża. Dom ten sprzedali wraz z byłym mężem w dniu 19 lutego 2018 r. - wg oświadczenia strony jej dochód miesięczny stanowią otrzymywane od męża alimenty na dzieci w kwocie [...]zł oraz pomoc rodziców w kwocie [...]zł , - strona pobiera świadczenie wychowawcze w kwocie [...]zł, które jednak zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej nie stanowi dochodu, - wydatki miesięczne rodziny to kwota [...]zł, na które składają się opłata czynszu i energii za nowe mieszkanie. Jak wynika z przedłożonego przez stronę kopii aktu notarialnego z dnia 19 lutego 2018 r. dom został sprzedany za kwotę [...] zł, przy czym kwota [...]zł została bezpośrednio przekazana na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego przez stronę i jej małżonka na budowę domu, natomiast strona otrzymała przelewem na konto osobiste kwotę [...]zł. Według oświadczenia strony powyższą kwotę przeznaczyła ona na zakup mieszkania. Na potwierdzenie zakupu strona przedłożyła akt notarialny z dnia 28 lutego 2018 r. , z którego wynika, że zakupiła mieszkanie za kwotę [...]zł. Jednocześnie w dniu 13 kwietnia 2018 r. strona złożyła przed pracownikiem socjalnym oświadczenie, że brakującą kwotę tj. [...] zł do zakupu mieszkania dołożył ojciec dzieci - były mąż strony. Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne, organ I instancji ustalił dochód strony , biorąc pod uwagę: alimenty na dzieci [...]zł, kwotę otrzymywaną od rodziców [...]zł, kwotę otrzymaną od byłego męża [...]zł: 12 m-cy = [...]zł oraz kwotę otrzymanę ze sprzedaży domu w wysokości [...]zł: 12 m-cy = [...]zł, co daje łączną kwotę dochodu rodziny: [...]zł, tj. na osobę w trzyosobowej rodzinie dochód wynosi [...]zł. Według organu pomocowego na podstawie art. 6 pkt 2 oraz pkt 4 u.p.s. do dochodu rodziny należało doliczyć kwotę otrzymaną przez stronę od byłego męża, jak również dochód ze sprzedaży domu , bowiem ustawa o pomocy społecznej nie reguluje w sposób szczególny zasad postępowania w przypadku , kiedy z dochodu uzyskanego został zakupiony lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przekroczenie zatem kryterium dochodowego zadecydowało o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że jest ona dla niej krzywdząca. Odwołująca się przyznała, że zakupiła mieszkanie ze środków, które otrzymała ze sprzedaży domu oraz ze środków od byłego męża na rzecz dzieci. Jednak jej zdaniem nie osiągnęła żadnego dochodu z tego tytułu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa i należało ją uchylić, jednak z innych powodów niż zawarte we wniesionym odwołaniu. W tym zakresie organ II instancji wskazał ,że strona złożyła w dniu 9 kwietnia 2018 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. dwa oddzielne wnioski tj. wniosek o przyznanie pomocy finansowej okresowej (zasiłek okresowy przyznawany na mocy art. 38 u.p.s.) oraz wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności (zasiłek celowy przyznawany na mocy art. 39 u.p.s). Złożone przez stronę wnioski spowodowały wszczęcie dwóch odrębnych postępowań, które organ powinien zakończyć wydaniem dwóch odrębnych rozstrzygnięć. Kolegium wyjaśniło, że poza unormowaniem z art. 62 Kpa w kodeksie postępowania administracyjnego brak przepisu umożliwiającego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania, zaś wynikające z art. 62 Kpa tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania nie zwalnia, jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie W ocenie Kolegium wydanie jednej decyzji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) nie jest prawidłowe. Tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 66 § 1 Kpa, przez to, że jednym postępowaniem obejmuje dwie sprawy. Te natomiast wymagały przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych i zakończenia ich odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Regułą jest więc wydanie w jednej sprawie jednej decyzji. Według Kolegium kolejną kwestią budzącą wątpliwości , jest sposób wyliczenia dochodu rodziny przez organ I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył art. 8 ust. 3 u.p.s. , wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W ocenie Kolegium , organ I instancji ustalając dochód strony błędnie uwzględnił w jej dochodzie dochód uzyskany ze sprzedaży domu , uznając, że jest to dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s.. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie - przy zaliczaniu kwoty uzyskanej ze sprzedaży domu - istotne znaczenie ma okoliczność przeznaczenia uzyskanej kwoty w całości na zakup nowego mieszkania (akt notarialny z dnia [...] lutego 2018 r. Rep A nr [...]). Wobec tego uzyskanie środków finansowych ze sprzedaży domu nie może - zdaniem Kolegium - zostać potraktowane jako dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s., jeżeli środki te zostaną przeznaczone na zakup mieszkania. Przemawia za tym konstrukcja zwolnienia podatkowego stosowana w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 200 ze zm.). Na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 tej ustawy, zwolnione z tego podatku są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, jeśli przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości zostanie przeznaczony na własne cele mieszkaniowe w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie. W sytuacji zatem, kiedy strona wykorzystała uzyskane środki materialne na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej - zakup mieszkania, nie może być mowy o potraktowaniu kwoty [...]zł jako dochodu jednorazowego w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 328/15, WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1284/15, WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 822/14). W tym zakresie organ II instancji zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy uzyskaniem jednorazowo np. kwoty pieniędzy z wygranej czy spadku, od sytuacji jaka zaistniała w tym przypadku , gdyż zakupione mieszkanie będzie służyło zaspokajaniu wyłącznie potrzeb bytowych rodziny. Z kolei uzyskana od byłego męża kwota [...]zł może być – zdaniem Kolegium - potraktowana jako jednorazowy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s.. Kwota ta nie podlega zwolnieniu podatkowemu stosowanemu w powołanej wyżej ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych i strona mogła dowolnie nią rozporządzać. Zatem kwota ta miała niewątpliwie charakter przysporzenia majątkowego i w konsekwencji w sposób rzeczywisty zwiększyła stan majątkowy strony. Jednocześnie Kolegium wskazało ,że podstawą odmowy przyznania stronie wnioskowanych świadczeń, w tym zasiłku celowego, było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W takim przypadku organ winien rozważyć możliwość ewentualnego przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego unormowanego w art. 41 u.p.s. jako nie uzależnionego od osiąganego przez wnioskodawczynię dochodu. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to , że rozstrzyganie wniosku osoby starającej się o pomoc finansową w postaci zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. nie wyklucza rozpoznania wniosku z punktu widzenia prawa tej osoby do zasiłku celowego specjalnego, gdy ustalone zostanie, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Końcowo Kolegium zobowiązał organ I instancji do odrębnego rozpoznania każdego z wniosków strony oraz dokonania analizy sytuacji strony pod kątem spełniania przesłanek zawartych w przepisach regulujących przyznanie pomocy w formie żądanej przez stronę i zakończenia postępowanie odrębnymi decyzjami, które zawierać będą wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym organ I instancji przy ponownym badaniu sprawy winien wziąć pod rozwagę uwagi Kolegium dotyczące sposobu liczenia dochodu strony, a w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego organ dokona analizy sytuacji strony pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s.. Strona wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, w części dotyczącej uznania kwoty [...]zł, jako dochodu jednorazowego, którym skarżąca mogła dowolnie rozporządzać oraz zaliczenia tego dochodu do dochodu rodziny. W ocenie skarżącej taka interpretacja przepisów jest krzywdząca dla niej i jej dzieci ,ponieważ kwotę [...]zł przeznaczyła na zakup mieszkania i stworzenia dla nich normalnych warunków do życia i funkcjonowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w badanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W związku z tym wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej : p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej wynika ,że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). To założenie ustawodawcy znalazło w pełni odzwierciedlenie w brzmieniu art. 64e p.p.s.a. , wedle którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2k.p.a. Z literalnego brzmienia przywołanego art. 64e p.p.s.a. wynika, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. , określającego zakres kontroli sądowo-administracyjnej , gdyż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego , przedmiotem której jest decyzja objęta sprzeciwem . Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw do decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku zaś skargi sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do oceny, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Przy czym uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.) W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw ( art. 151a § 2 p.p.s.a.). Spajając tę część rozważań stwierdzić należy ,że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jednocześnie sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. , nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem . Wypada w tym miejscu przytoczyć brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. , wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym przepisie .A mianowicie , po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w analizowanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to ,że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA : z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). Również w doktrynie podkreśla się , że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Resumując powyższe stwierdzić należy ,że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji , wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy ,że powyższa decyzja wydana została w toku postępowania administracyjnego wszczętego dwoma , odrębnymi wnioskami strony z dnia 9 kwietnia 2018 r. zawierającymi dwa oddzielne wnioski , a mianowicie : 1/ wniosek o przyznanie pomocy finansowej okresowej , który powinien być zakwalifikowany przez organ jako wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 u.p.s. oraz 2/ wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności , który powinien być zakwalifikowany przez organ jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego , o którym mowa w art. 39 u.p.s., względnie potraktowany – przy zaistnieniu określonych przesłanek – jako wniosek o specjalny zasiłek ceowy , o którym mowa w art. 41 u.p.s. Ma rację organ II instancji , kiedy wywodzi ,że złożone przez stronę wnioski spowodowały wszczęcie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych , które organ powinien zakończyć wydaniem dwóch odrębnych rozstrzygnięć , poprzedzonych rzecz jasna poczynieniem stosownych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych , istotnych z punktu widzenia rodzaju świadczeń , o których przyznanie strona wnioskowała. Wobec tego załatwienie jedną decyzją dwóch spraw , których podstawą rozpoznania są różne podstawy materialno-prawne i odmienne przesłanki faktyczne i prawne stanowi istotne naruszenie prawa . W tym miejscu wskazać należy ,że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art.1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.), według zasady: jedna sprawa, jedna decyzja administracyjna. Tę zasadę organ I instancji naruszył. Trafnie organ II instancji zwrócił uwagę na to ,że jedynym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi orzekającemu na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. , wedle którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z cytowanego przepisu nie wynika więc , że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Dodać jednak należy ,że wynikające z art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania nie zwalnia, jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie . Z powyższej regulacji wynika ,że poza unormowaniem , o którym mowa w art. 62 k.p.a. w kodeksie postępowania administracyjnego brak przepisu umożliwiającego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania. Taką możliwość ma dopiero sąd administracyjny , o czym stanowi art. 111 p.p.s.a. Z tego względu przeprowadzenie przez organ I instancji jednego postępowania w odniesieniu do dwóch odrębnych wniosków tej samej strony , zakończonego jedną decyzją nie ma uzasadnienia normatywnego . Zważywszy nic nie zwalniało organu od obowiązku zachowania wymagań wskazanych w art. 107 § 1 - § 3 kpa, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać odrębne ustalenia i rozważania odnoszące się do każdej sprawy , stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się do ustaleń, które zdają się odnosić do wszystkich wniosków strony . Takie "zbiorcze" uzasadnienie w jednej decyzji sposobu załatwienia kilku wniosków tej samej strony należy uznać za niedopuszczalne. Taki sposób ujęcia uzasadnienia decyzji organu I instancji uniemożliwia ocenę trafności rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej . Tym samym decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Powyższe wadliwości w procedowaniu przez organ I instancji trafnie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy . Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania i w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego , to brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych przez skarżącą. W postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej przedmiotem kontroli nie może być kwestia właściwego rozumienia czy też zastosowania przepisów prawa materialnego , na podstawie których organ skonstatował ,że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania w ramach kryteriów , wskazanych w art.138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania , czy zaistniały w sprawie okoliczności , uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej i tym samym nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa , jakie mogły mieć miejsce w sprawie , a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego . Z uwagi na określone w art. 64e p.p.s.a. kryteria sądowo-administracyjnej kontroli decyzji kasatoryjnej , ocena Sądu dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest i nie może być oceną przesądzającą co do meritum sprawy . Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek prawny służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Badając zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod takim kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził , że organ odwoławczy wydając tę decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przedstawiono argumentację z której wynikało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ( faktycznie dla obu spraw) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu .Istotne uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym , trafnie dostrzeżone przez Kolegium skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej , bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. .