IV SA/Wr 346/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art.154 k.p.a. postanowienia w/w Kolegium z dnia [...] października 2014r., Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014r., Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie w której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...] odmawiająca zmiany w trybie art.155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...], organ I instancji przyznał Z. R. pomoc w formie zasiłku celowego. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Decyzję doręczono stronie w dniu 28 listopada 2012 roku. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. skarżący wniósł o zmianę w/w decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Akta sprawy wraz z wnioskiem strony przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w trybie art. 133 k.p.a., ponieważ uznano, że wniosek strony jest odwołaniem od decyzji organu I instancji. W dniu 27 grudnia 2012 r. SKO zwróciło akta i wniosek w sprawie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] wydaną w trybie art. 155 k.p.a. organ I instancji odmówił zmiany swej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. ponieważ strona nie wskazała na żadne okoliczności faktyczne i prawne, która stwarzały by podstawę do zmiany decyzji w tym trybie. W dniu 28 lipca 2014 r. skarżący powołując się na przepis art. 145 § 1 i § 2 k.p.a. złożył podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], oświadczając, że , cyt.: "... wyszły na jaw istotne nowe okoliczności lub nowe dowody, decyzje wydane zostały bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska Powiatowego Urzędu Pracy .... oraz, że dowody okazały się fałszywe, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd". Postanowieniem z dnia [...] września 2014r., Nr [...] organ I instancji powołując się na przepis art.149 § 3 i 4 k.p.a. w związku z art.145 § 1 i 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] odmawiającej zmiany w trybie art.155 k p a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2014r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego z dnia 1 października 2014r. na w/w postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014r., Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...] (...), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - rozpoznając wniosek Z. R. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a., postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2014r. Nr [...], utrzymującego w mocy, wydane z upoważnienia Prezydenta W., postanowienie z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie, w której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...], odmawiająca zmiany w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. złożył Z. R. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem Kolegium z dnia [...] grudnia 2014r., Kolegium utrzymało w mocy w/w zakwestionowane postanowienie z dnia 17 grudnia 2014r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że w podaniu z dnia 8 grudnia 2014 r. Z. R. zażądał zmiany, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art 145 -152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. , z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Trafnie zatem zauważono w postanowieniu Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r., że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art 145-152 oraz art 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień m.in. na podstawie art 154 k.p.a.. Żądanie weryfikacji kwestionowanego postanowienia Prezydenta W., w trybie art. 154 k.p.a. nie może być zatem skuteczne. W takim przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a. obliguje organ administracyjny do odmowy wszczęcia postępowania. Tym samym Kolegium nie znalazło żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. i zobowiązane było do utrzymania go w mocy. Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do tut. Sądu, skarżący Z. R. wniósł o wszczęcie postępowania w trybie art.154 k.p.a. ze względu na słuszny interes strony i uchylenie postanowień Kolegium, stwierdzając, że postępowanie odwoławcze nie wypełnia wszystkich przysługujących Mu środków zaskarżenia, więc , cyt. : " odmowa zamyka mi drogę do Sądu". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r.,poz.270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie . Wyjaśnić przy tym należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art.154 k.p.a. postanowienia w/w Kolegium z dnia [...] października 2014r., Nr [...] (...), została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienie, bowiem nie narusza ono prawa, co oznacza, że skarga nie może być uwzględniona, Jak to już wyżej Sąd podkreślił, przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], wydane w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. w związku z art.154 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia w/w Kolegium z dnia [...] października 2014r., Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014r., Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie w której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...] odmawiająca zmiany w trybie art.155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...]. Wskazać należy, że w/w przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest przy tym, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX; por. wyroki WSA : w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012r., sygn. II SA/Łd 46/12). Zauważyć przy tym również należy, że ustawodawca w cyt. wyżej art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji/postanowienia pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo, bowiem złożenie przedmiotowego wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny w ramach, którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący w podaniu z dnia 8 grudnia 2014r. wystąpił do Kolegium z żądaniem zmiany w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a., opisanego wyżej postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] października 2014r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014r., Nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie w której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...] odmawiająca zmiany w trybie art.155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...]. Wnioskodawca w przytoczonym powyżej piśmie/podaniu w sposób wyraźny i precyzyjny określił treść swojego żądania z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę związany był powyższym żądaniem. Przytoczyć w tym miejscu należy treść w/w przepisu art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w powyższym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Oznacza to, iż postanowienie, nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, iż odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145 -152 k.p.a. oraz art. 156 -159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w sposób prawidłowy zastosowało dyspozycję cytowanego powyżej przepisu. art. 61a § 1 k.p.a. Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (w przypadku kiedy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną), bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany w/w postanowienia Kolegium [...] października 2014r., Nr [...], gdy zaś postępowanie takie jest niedopuszczalne, albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala tym samym na stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a. okoliczności, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. H.B.17.12.2015 r.