IV SA/Wr 358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. K. D. (dalej jako strona, skarżąca lub wnioskodawczyni) w dniu 25 listopada 2020 r. wystąpiła do Prezydenta W. (dalej jako organ pierwszej instancji lub organ pomocy społecznej) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad siostrą – B. D., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W., z którego wynika, że wymaga ona m.in.: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ pomocy społecznej ustalił m.in., że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną siostrą i aktualnie pobiera już z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Do zakresu sprawowanych czynności opiekuńczych należy m.in. pomoc przy higienie, ubieraniu i podawaniu leków, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, spacery. Ojciec siostry nie był pozbawiony praw rodzicielskich, lecz nie utrzymuje z nią żadnego kontaktu. Matka zaś podobnie jak ojciec nie została pozbawiona praw rodzicielskim, pobiera emeryturę oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 – 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził mianowicie, że rodzice siostry żyją i to na nich w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. W związku zaś z tym, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., uzyskanie przez skarżącą zawnioskowanego przez nią wsparcia jest niemożliwe. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i we wniesionym odwołaniu zakwestionowała stanowisko organu odnośnie niespełnienia przesłanek uprawniających ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podkreśliło, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest m.in. konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie z powodu konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki, wyłączającej możliwość jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Tymczasem zakres czynności skarżącej świadczonych w ramach sprawowanej przez nią opieki nad siostrą ma charakter typowy dla zadań wykonywanych przy prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego i nie wyklucza pogodzenia ich z pracą zarobkową. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Aby bowiem strona, jako inna osoba niż spokrewniona z siostrą w pierwszym stopniu, mogła otrzymać wnioskowane świadczenie, rodzice siostry albo nie powinni już żyć, albo żyjąc, byliby osobami małoletnimi bądź odznaczaliby się stanem psychofizycznym, uniemożliwiającym im sprawowanie bezpośredniej opieki, co wynikać musiało ze stosownego orzeczenia. W niniejszej zaś sprawie matka siostry skarżącej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyłączało to tym samym jej uprawienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych powodów Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnej, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia tego przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca podkreśliła, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy, a także z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności aktualizuje się bowiem nie tylko w sytuacji, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, ale także wówczas gdy nie jest ona w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ścisłe uzależnianie zatem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych pierwszego stopnia od spełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest nieuzasadnione i krzywdzące. Ponadto zdaniem skarżącej, podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, które nie musi być opieką całodobową. Takiego rodzaju opiekę skarżąca zaś sprawuje nad swoją siostrą. Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), albowiem organ, poinformowany o złożeniu przez skarżącą wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu. Jej podstawę materialną stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skarżąca nie spełnia wyżej wskazanych przesłanek uprawniających ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy bowiem ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania siostry w codziennym funkcjonowaniu i prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego – do czego swoją drogą skarżąca zobligowana jest jako członek tego gospodarstwa – a także do wykonywania drobnych czynności dotyczących bezpośrednio samej siostry m.in. pomocy przy ubieraniu, higienie osobistej, podawaniu leków. Wynika z tego, że skarżąca nie musi wykonywać względem siostry takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Co istotniejsze jednak, Kolegium zasadnie uznało również, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., określająca legitymację podmiotową do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem nie dostrzec, że uprawnienie skarżącej, jako osoby niespokrewnionej z siostrą w stopniu pierwszym, uzależnione jest od spełnienia ściśle określonych warunków. Ich istota sprowadza się zaś do uprzedniego stwierdzenia, czy opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą podjąć się bliżsi krewni, w szczególności jego rodzice. Nie można bowiem zapominać, że uprawnionymi do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszym rzędzie będą zawsze matka i ojciec dziecka, a dopiero później – wobec ich braku – w rachubę mogą wchodzić inne osoby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że siostra skarżącej posiada żyjących rodziców, z których przynajmniej matka nie została w przeszłości pozbawiona praw rodzicielskich, nie jest małoletnia i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było zatem jakichkolwiek przesłanek prawnych umożliwiających przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wpływu na to nie mogła mieć również sugerowana przez stronę wykładnia funkcjonalna przepisów u.ś.r. w kontekście regulacji k.r.o. odnoszących się do instytucji alimentacji. Trzeba bowiem zaznaczyć, że określony w art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi albo jest to niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, nie ma wpływu na spełnienie bądź niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i nie przekłada się w żaden sposób na konieczność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nawiązując w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do pojęcia obowiązku alimentacyjnego, a zarazem ustanawiając ograniczenia w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie dążył z pewnością do umożliwienia przyznawania tego świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności w sytuacji, gdy opiekę nad osobą niepełnosprawną mogliby sprawować krewni pierwszego stopnia. Taki zabieg legislacyjny byłby bowiem wewnętrznie niespójny i sprzeciwiałby się domniemaniu racjonalności ustawodawcy. Z tego też powodu Sąd w składzie orzekającym nie podziela powołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Dodatkowym argumentem za przyjęciem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji przepisów u.ś.r., zwłaszcza w kontekście postulowanej przez stronę konieczności odwołania się do jej funkcjonalnej i prokonstytucyjnej płaszczyzny, winno być również spostrzeżenie, że sytuacja osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności nie została pominięta w systemie wsparcia rodziny. Podejmując się opieki nad wymagającymi tego krewnymi mogą oni bowiem liczyć na innego rodzaju świadczenia pomocowe. W szczególności są oni adresatem specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego zasady przyznawania, uregulowane w art. 16a ust. 1 u.ś.r., również odwołują się do pojęcia obowiązku alimentacyjnego zaczerpniętego z k.r.o. Nie wprowadzają one natomiast żadnych ograniczeń co do osób uprawnionych do tego świadczenia z uwagi na ich stopień pokrewieństwa względem podopiecznego, a co za tym idzie także na kolejność realizacji obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 612/14). W takiej też sytuacji znajduje się skarżąca, która przecież ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego w związku z opieką sprawowaną nad siostrą. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną wraz z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej został w jej przypadku zrealizowany. Reasumując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojej niepełnosprawnej siostry nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Na przeszkodzie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego stoi zaś przede wszystkim okoliczność, że matka siostry skarżącej żyje i nie odznacza się żadną z cech, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. W szczególności nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko bowiem legitymowanie się takim orzeczeniem powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i umożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18). Wskazane przyczyny uzasadniały zatem wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.