IV SA/Wr 369/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 paźdzernika 2018 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę w całości. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił M. Ż. (zwanej dalej: skarżąca, strona) uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1001 z późn. zm.) dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2017 r. doprecyzowanym pismem z dnia 19 marca 2018 r. strona zwróciła się do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o zmianę decyzji organu z dnia 9 lipca 2015 r., w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej: kpa. W uzasadnieniu wskazano, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony przejawiający się w jej trudnej sytuacji finansowej, utrzymywaniu się jedynie ze skromnej emerytury, która nie wystarcza na bieżące utrzymanie. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym odmówił skarżącej zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. Nr[...], z tym uzasadnieniem, że we wniosku nie wskazała na jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za zmianą decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu: - art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 77, 80 i 7 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że słuszny interes strony nie przemawia za zmianą decyzji w niniejszej sprawie, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że słuszny interes strony uzasadnia zmianę decyzji z dnia [...]r., - art. 1 i 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez przyjęcie, że świadczenie pieniężne przysługuje jedynie osobom represjonowanym w rozumieniu tej ustawy, a nie zaś ich spadkobiercom, - art. 4 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Nawiązując do postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] w trybie art. 154 § 1 kpa poprzez przyznanie wnioskodawczyni uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie o świadczeniu pieniężnym albowiem przemawia za tym słuszny interes strony postępowania. W uzasadnieniu żądania skarżąca podniosła, że słuszny interes przejawia się w tym, że jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka "Mając zaś na uwadze fakt, że nasi rodzice wykonywali prace przymusowe w Niemczech w czasie II Wojny Światowej i nie zdążyli za swego życia uzyskać od Państwa Polskiego niewątpliwie należnego im odszkodowania, występujemy jako ich córki z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za prace przymusowe naszych rodziców". Ponadto skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organ interpretację przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, w myśl której świadczenie pieniężne przysługiwało jedynie osobom, które wykonywały pracę przymusową. Decyzją z dnia [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym utrzymał w mocy decyzję z dnia[...] . W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisu art. 154 kpa, jednocześnie wskazując, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem organu, tenże słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do naruszania innych przepisów prawa. Organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie ich przyznania. Organ stwierdził, że decyzja z dnia 9 lipca 2015 r. o odmowie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, nie tworzy dla strony żadnych praw, stąd też mogłaby być wzruszona w myśl art. 154 kpa tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Tymczasem w toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przytoczyła żadnych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek nowe okoliczności, które w ocenie organu przemawiałyby za uznaniem, iż interes społeczny lub słuszny interes strony nakazuje wzruszenie ostatecznej decyzji. Pełnomocnik strony wskazuje na ciężką sytuację finansową, jednak ww. okoliczności nie zmieniają stanu faktycznego sprawy. Strona we wcześniejszych stadiach postępowania jak i obecnie nie udokumentowała, że podlegała represjom wskazanym w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zauważył, iż okoliczności, na które powołuje się strona były już brane pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania uprawnień. Na marginesie organ wskazał, iż co do okoliczności dotyczącej wypłaty odszkodowania za pracę przymusową rodziców wypowiedział się w sprawie o tożsamym stanie faktycznym – w sprawie siostry strony – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wr 449/17). W ocenie organu w toku niniejszego postępowania nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 w zw. z art, 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienie do świadczenia ma charakter osobisty oraz, że cytowana ustawa nie przewiduje możliwości uzyskania tego świadczenia przez spadkobiercę osoby deportowanej do pracy przymusowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, że świadczenie za prace przymusowe przysługuje również spadkobiercom osoby deportowanej do pracy przymusowej; 2) przepisów postępowania, a to przepisu art. 154 kpa poprzez dowolne przyjęcie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że nie zachodzi przypadek słusznego interesu strony w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 kpa przejawia się w bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącej oraz uzasadnia zmianę decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego za pracę przymusową jej rodziców. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że z art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) nie wynika, aby uprawnienie do jego przyznania miało charakter tylko osobisty, oraz że cytowana ustawa nie przewiduje możliwości uzyskania tego świadczenia przez spadkobiercę osoby deportowanej do pracy przymusowej. Prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, ze świadczenie za prace przymusowe przysługuje również spadkobiercom osoby deportowanej do pracy przymusowej. Ponadto - zdaniem skarżącej - organ dowolnie przyjął, że nie zachodzi przypadek słusznego interesu strony w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 kpa przejawia się w bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącej, która nie wystarcza jej na bieżące utrzymanie. Skarżąca zaś jako córka osób uprawnionych do należnego im odszkodowania za pracę przymusową w czasie II Wojny Światowej winna takie świadczenie otrzymać. Wskazane okoliczności przemawiają - według skarżącej - za zmianą decyzji i uwzględnieniem jej żądania w całości. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja z dnia 13 kwietnia 2018 r. wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa. W związku z tym przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kpa bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. W niniejszej sprawie postawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 kpa stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powołanego przepisu wynika, że do organu administracji publicznej orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca jako podstawę uzasadniającą zamianę w trybie art. 154 kpa decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego upatrywała w słusznym interesie strony, przejawiającym się w jej trudnej sytuacji materialnej oraz w fakcie, że jej rodzice, spełniający wszelkie przesłanki do otrzymania odszkodowania za pracę przymusową w czasie II wojny światowej, nie zdążyli za swojego życia uzyskać go od Państwa Polskiego. Powyższe było również przedmiotem pierwszego z zarzutów wniesionej przez nią skargi, który sprowadzał się do wskazania, że organ błędnie zinterpretował art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) poprzez uznanie, że uprawnienie do tego świadczenia ma charakter osobisty i nie przysługuje spadkobiercom osób deportowanych do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska skarżącej w rzeczonej kwestii, bowiem dokonana przez organ interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym jest prawidłowa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. Sformułowania jakimi posłużył się ustawodawca przy konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że świadczenie pieniężne może przysługiwać wyłącznie żyjącym osobom represjonowanym, o czym świadczy określony w analizowanym przepisie wymóg posiadania obecnie statusu obywatela polskiego. Adresatami tego świadczenia nie mogą więc być osoby zmarłe, ani ich następcy prawni (spadkobiercy), gdyż ustawa o świadczeniu pieniężnym (...) nie zawiera postanowienia, że roszczenia w tym zakresie w razie śmierci osoby uprawnionej przechodzą na jego następców prawnych bądź spadkobierców, jak to zostało uregulowane choćby w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2881/12. Wobec tego wykluczone jest domniemanie, że korzystającymi ze świadczenia pieniężnego mogą być zstępni osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. W nawiązaniu do powyższego zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym – w sytuacji uznania słusznego interesu skarżącej do zmiany decyzji z dnia 9 lipca 2015 r. – jest chybiony. Jeżeli stronę nie można zaliczyć do kręgu uprawnionych do przyznania świadczenia pieniężnego, to tym samym nie mogła go nabyć w trybie art. 154 § 1 kpa. Podnoszona przez skarżącą okoliczność trudnej sytuacji materialnej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wskazana okoliczność była już poddana ocenie w ostatecznie zakończonym postępowaniu administracyjnym. Uznać zatem należy, że skarżąca żąda wydania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień dla osób deportowanych do pracy przymusowej, co w kontrolowanej sprawie było niedopuszczalne. Wypada zwrócić uwagę, że zarówno subiektywne poczucie krzywdy skarżącej, jak jej trudna sytuacja materialna, nie mogą być traktowane w kategorii słusznego interesu strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym stanowić przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1952/05). Zgodzić się należy organem, że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 § 1 kpa jej dążenie do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. V SA/Wa 1526/04). Dodatkowo warto zwrócić uwagę na charakter prawny decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego. Na tę kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04 oraz z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06, w których stwierdził, że postępowanie w trybie art. 154 kpa może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracyjny miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle skrępowany przepisami prawa, jednoznacznie obligującymi go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu, których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W rozważanej sprawie decyzja o uchylenie której wnosiła skarżąca jest niewątpliwie decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). Prawidłowo zatem organ stwierdził brak podstaw do uznania, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Interpretacja tych pojęć nie może bowiem sprowadzać się do naruszania obowiązujących przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając zaskarżoną decyzję, działał w granicach prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 kpa nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W tej sytuacji skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.