IV SA/Wr 503/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z dnia 3 października 2024 r., nr VII/57/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Oława postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 9 X 2024 r. M. D. (dalej "skarżący"), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z 3 X 2024 r. (nr VII/57/24) w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Oława, wnosząc o jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, że 18 VIII 2024 r. skarżący za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Oławie złożył skargę na Burmistrza Miasta Oława zarzucając mu niepodjęcie działań nakazanych przez kodeks etyki, w związku z tolerowaniem faktu, że określony pracownik Urzędu Miasta Oława, mimo obowiązku zachowania politycznej neutralności, angażował się w kampanię wyborczą na burmistrza Oławy. Zaskarżoną uchwałą, wydaną w trybie art. 229 pkt 3 oraz art. 237 § 3 kpa, Rada Miejska w Oławie uznała skargę za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Oławie wniosła o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa dotyczy uchwały podjętej w wyniku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa. Ocena prawidłowości postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 20 XI 2013 r., II OSK 2783/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "ppsa". Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 tego przepisu). W myśl art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ppsa działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W sprawie skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Oławie w zakresie rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 221 kpa, zawartego w dziale VIII tej ustawy zatytułowanym "Skargi i wnioski". W ramach uregulowanego w tym dziale postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków. W myśl art. 223 § 1 kpa, organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 kpa). Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny i uproszczony. Co istotne, nie zmierza ono ani do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę indywidualną, ani do uchwalenia lub zmiany aktu prawa miejscowego. Postępowanie to kończy się natomiast zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, które nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII kpa (art. 221-256 kpa), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym kontroli sądowoadministracyjnej objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 VI 2021 r., II OSK 1156/21; postanowienie NSA z 20 V 2021 r., II OSK 530/21 – publ. CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 X 2013 r., I OSK 2481/13, organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienia NSA z 12 IV 2001 r., l SA 2668/00; z 7 VII 2009 r., I OSK 803/09 oraz 3 IX 2009 r., OSK 1064/09 – publ. CBOSA). Dlatego forma rozpatrzenia wniosku nie przesądza o dopuszczalności skargi, jeżeli przedmiot uchwały (stanowisko) rady gminy nie mieści się w katalogu spraw do rozpoznania których właściwy jest sąd administracyjny (art. 3 § 2 i 3 ppsa). W tych okolicznościach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skarga, z uwagi na jej niedopuszczalność, podlega odrzuceniu.