IV SA/Wr 516/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 516/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 18 czerwca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego, , oddala skargę., , , Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w/w Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia . Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku okresowego na wyżywienie, leki i środki czystości. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] odmówiono przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku okresowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Kolegium w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2014r. skarżący wystąpił m. innymi o zmianę w oparciu o przepis art.154 k.p.a. opisanej wyżej decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który, ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie postępowania - na wniosek - wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Stąd zdaniem Kolegium przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1163/12, LEX nr 1326821). W rozpatrywanej sprawie Z. R. zażądał zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylającej decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium stwierdziło, że z zakresu stosowania przepisu art. 154 k.p.a. należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138 k.p.a. W szczególności w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W tej sytuacji stan faktyczny sprawy wyczerpuje zdaniem Kolegium znamiona pojęcia "uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Tym samym należało orzec, jak na wstępie. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, stawiając zarzut orzekania "w tym samym składzie jak w zaskarżonych orzeczeniach, co jest niezgodne z prawem". Nadto zarzucił, że cyt.: "Uzasadnienie postanowienia Kolegium jest kuriozalne i nacechowane demagogią. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w nowej sprawie w trybie nadzwyczajnym łamie prawo w sposób rażący, gdyż jego orzeczenia nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, skazując stronę postępowania administracyjnego na śmierć z głodu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014r., nr [...], utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium wyczerpująco opisało okoliczności faktyczne oraz okoliczności prawne, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Kolegium. Orzekając w tej sprawie ponownie Kolegium uznaje te wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne, nie znajdując jednocześnie żadnych podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia i - w konsekwencji - do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Nadto Kolegium podkreśliło, że trudno oprzeć się wrażeniu, iż sprawa zabrnęła już w miejsce, w którym wszelkie działania strony i Kolegium stają się pozbawione jakiegokolwiek wpływu na rzeczywistość. Jakiekolwiek byłoby rozstrzygnięcie i uzasadnienie orzeczenia Kolegium, Z. R. będzie z niego niezadowolony. Niezależnie od ilości podań składanych w Kolegium, organ odwoławczy nie zmieni sytuacji życiowej Z. R. Nie można zapominać - zauważyło dalej Kolegium, że okresie kilkunastu miesięcy, z inicjatywy Z. R., Kolegium prowadziło już wiele postępowań dotyczących opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania pomocy społecznej z 2013 r. uchylonej zresztą przez Kolegium. W międzyczasie nastał 2014r. i Kolegium nie jest w stanie zrozumieć, w jaki sposób załatwienie kolejnych spraw związanych (coraz bardziej odlegle) z decyzją organu pierwszej instancji z 2013r. zgodnie z żądaniem Z. R. miałoby wpłynąć na jego sytuację życiową. Z. R. może przecież w każdej chwili złożyć nowy wniosek o przyznanie pomocy społecznej do Prezydenta W. Tymczasem żąda m.innymi stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej Kolegium, a gdy Kolegium odmawia wszczęcia takiego postępowania Nr [...], składa na odmowę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Nr [...] i jednocześnie żąda od Kolegium stwierdzenia nieważności kolejnych postanowień Kolegium . W dalszej części Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Z. R. powrócił niejako do "źródeł", a więc do decyzji kasacyjnej Kolegium. Właśnie jednak ów jej kasacyjny charakter i fakt, że nie rozstrzyga sprawy co do istoty spowodował, iż Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Mając na względzie wyżej powiedziane Kolegium nie znalazło żadnych podstaw prawnych i faktycznych do uznania że postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nie tylko w jakikolwiek sposób narusza prawo, ale "skazuje stronę postępowania na śmierć z głodu. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do tut. Sądu, skarżący Z. R. domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień, wnosząc równocześnie o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Kolegium. Nadto skarżący podobnie jak uprzednio, zarzucił, że organ orzekał w tym samym składzie, a co jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w/w Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia . Jak to już wyżej Sąd podkreślił, przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], wydane w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. w związku z art.154 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w/w Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia . Wskazać należy, że w/w przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest przy tym, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por.Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX ; por.wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012r., sygn. II SA/Łd 46/12). Zauważyć przy tym również należy, że ustawodawca w cyt. wyżej art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji/postanowienia pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo, bowiem złożenie przedmiotowego wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący w podaniu z dna 27 stycznia 2013r. wystąpił do Kolegium z żądaniem zmiany lub uchylenia w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., opisanej wyżej decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca w przytoczonym powyżej piśmie w sposób wyraźny i precyzyjny określił treść swojego żądania z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę związany był powyższym żądaniem. Przytoczyć w tym miejscu zatem należy treść powoływanego przez skarżącego przepisu art. 154 § 1 k.p.a.. I tak zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do ostatecznych decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że opisana wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, a której zmiany lub uchylenia domagał się skarżący, wydana została w oparciu o przepis art.138 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z brzmieniem tegoż przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w cyt. wyżej art. 138 § 2 k.p.a., będącym jedynie rozstrzygnięciem procesowym, czyli nie przesądzającym o istocie sprawy, przywołany wyżej przepis art.154 § 1 k.p.a., a tym samym określonym tym przepisem tryb postępowania administracyjnego nie mógł być stosowany. Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, iż z zakresu stosowania przepisu art. 154 należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138. W szczególności w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w sposób prawidłowy zastosowało dyspozycję cytowanego powyżej przepisu. art. 61a § 1 k.p.a. Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (w przypadku kiedy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną), bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany lub uchylenia w/w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy zaś postępowanie takie jest niedopuszczalne, albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec tego typu decyzji kasacyjnych. Materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala tym samym na stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a. okoliczności, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, że wydając w sprawie zaskarżone postanowienie Kolegium orzekało w niewłaściwym składzie. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że Kolegium orzekało we właściwych składach wydając tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2014r., Nr [...]. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.