IV SA/Wr 518/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu czasowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.); dalej ustawy o ewidencji ludności, po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy wymeldowania E. N. z miejsca pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące w lokalu przy ul. [...] we W. – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie wymeldowania E. N. z miejsca pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące w lokalu przy ul. [...] we W., wszczęte zostało na wniosek J. P., współwłaścicielki tego lokalu, która wskazała że E. N. została zameldowania w tym lokalu bez jej zgody. Podkreśliła, iż złożyła wcześniej w urzędzie miasta zastrzeżenie, iż nie zgadza się na zameldowanie kogokolwiek w lokalu będącym jej współwłasnością. W dniu 15 kwietnia 2009 r. zeznając do protokołu J. P. oświadczyła, iż w 2005 r., po konsultacji z prawnikiem, złożyła w Dziale Ewidencji Urzędu Miasta W. pismo zastrzegające meldowanie kogokolwiek w lokalu przy ul. [...] we W. bez jej wiedzy i zgody. E. N. zamieszkiwała w tym lokalu bez zameldowania. Po raz pierwszy jej były mąż zameldował E. N. na pobyt czasowy w spornym lokalu w 2006 r., a następnie w 2008 r. dokonał zgłoszenia pobytu czasowego mającego trwać 5 lat. Obecnie od ponad miesiąca E. N. nie zamieszkuje we wskazanym lokalu, nie posiada w nim również swoich rzeczy osobistych. E. N. zeznając do protokołu oświadczyła, że w lokalu przy ul. [...] posiada swoje rzeczy w pokoju zamykanym na klucz oraz posiada klucze do tego lokalu, ponieważ przebywa w nim kilka razy w tygodniu. Nie przebywa w spornym lokalu stale ze względu na awantury wszczynane przez J. P. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka M. P.- K., która podała, iż często bywa w spornym lokalu i nie widuje w nim E. N. co najmniej od Sylwestra. W mieszkaniu tym nie ma również jej rzeczy. W dniu 18 maja 2009 r. przesłuchano również Z. P., który oświadczył, że jest współwłaścicielem mieszkania przy ul. [...] we W.. Razem z E. N. tworzą związek i mieszkają w tym lokalu. E. N. posiada w lokalu swoje rzeczy i może swobodnie korzystać z mieszkania, ponieważ posiada do niego klucze. Dodał, iż z E. N. zamieszkuje w spornym lokalu od trzech lat. Organ I instancji zwrócił się do Komisariatu Policji W.- K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w lokalu przy ul. [...] we W. celem ustalenia czy zamieszkuje w nim E.N. Z odpowiedzi uzyskanej w dniu 5 czerwca 2009 r. wynika, iż Z. P. oraz sąsiedzi potwierdzili fakt zamieszkiwania E. N. we wskazanym lokalu od ponad dwóch lat. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił wymeldowania E. N. z miejsca pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące w lokalu przy ul. [...] we W. W odwołaniu od tej decyzji J. P. podniosła, że decyzja ta narusza jej konstytucyjne prawa jako współwłaściciela spornego mieszkania. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu tego odwołania, stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytułu prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. W toku przeprowadzonego postępowania strony złożyły sprzeczne zeznania dotyczące zamieszkiwania E. N. w spornej nieruchomości. Jednak kontrola meldunkowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji na podstawie rozmów z sąsiadami wykazała, iż E. N. jest widywana i przebywa w lokalu przy ul. [...] we W. od ponad dwóch lat. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości na zameldowanie kogokolwiek w spornym lokalu, a tym samym pogwałcenia jej konstytucyjnych praw na zameldowanie w mieszkaniu, będącym jej współwłasnością niechcianego i nieuprawnionego lokatora organ odwoławczy wskazał, że nie są one zgodne z prawdą. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, który stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania w tym lokalu. Przy zameldowaniu należy przedstawić jedynie poświadczenie pobytu osoby, która zgłasza ten pobyt, przy czym potwierdzenie może być dokonane m. in. przez właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie potwierdzenie przedstawione przez Z. P. nie mogło budzić kontrowersji, gdyż jest on współwłaścicielem lokalu. W związku z potwierdzeniem faktu zamieszkiwania E. N. w spornym lokalu, dokonanym przez kontrolę meldunkową, uznać należy, iż Z. P. potwierdził, pobyt E. N. w lokalu przy ul. [...] we W. zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. W tym stanie rzeczy oświadczenie drugiego współwłaściciela potwierdzające pobyt E. N. w spornym lokalu było zbędne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 28/08). W związku z powyższym bez znaczenia dla wyniku sprawy potraktować należy zarzuty J. P. o braku jej zgody na zameldowanie, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące w tym lokalu. Wbrew twierdzeniom skarżącej konieczność dokonania zameldowania nie jest uzależniona od zgody właściciela, nie wpływa na charakter tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Zameldowanie jest rejestracją stanu faktycznego, nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do uzyskania praw do lokalu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 903/07). Jeżeli właściciel lokalu odmawia osobie ubiegającej się o zameldowanie potwierdzenia pobytu w tym lokalu, organ administracji może ustalić w postępowaniu wyjaśniającym fakt zamieszkiwania danej osoby i przyjąć jej zgłoszenie zameldowania. Natomiast jeżeli właściciel uważa lokatora za osobę niepożądaną w lokalu będącym jej własnością, powinien zwrócić się do sądu z wnioskiem o eksmisję osoby niepożądanej. Brak jest zatem podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż, jak wynika z akt sprawy, E. N. nie opuściła trwale i dobrowolnie miejsca pobytu stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia jej interesu prawnego i podjęcia jej w oparciu o nieprawdziwe informacje. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności wyraźnie określa, że należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące, dokonane przez właściciela lokalu dysponującego tytułem prawnym, a jej były mąż jest współwłaścicielem na równych prawach własności, a nie samodzielnym właścicielem spornego lokalu. Zwróciła również uwagę na fakt, iż pracownik urzędu dokonujący zameldowania E. N. miał świadomość, iż czyni to wbrew woli drugiego współwłaściciela, ponieważ 16 listopada 2005 r. złożyła pismo zastrzegające zameldowanie kogokolwiek w lokalu przy ul. [...] we W.. Ponadto na dokumencie potwierdzającym tytuł prawny do lokalu figurują oboje małżonkowie. Pierwszego meldunku dokonano 27 stycznia 2006 r., a więc po złożeniu zastrzeżenia. Wskazała, że E. N. sama potwierdziła, że nie przebywa stale w spornym lokalu, a więc w nim nie mieszka. Sam fakt posiadania kluczy do mieszkania nie może stanowić podstawy do zameldowania. Nie dziwi jej wynik kontroli meldunkowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy policji, potwierdzającej, że E. N. jest widywana i przebywa w tym lokalu. Były mąż jest alkoholikiem skierowanym na leczenie odwykowe. Jego agresja i nieodpowiedzialność w stosunku do wszystkich, którzy się z nim nie zgadzają jest powodem takiego zachowania sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż E. N. nie przebywa stale w spornym lokalu wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zachowania, poprzez które przejawia się przebywanie danej osoby na stałe w konkretnym lokalu mogą mieć w poszczególnych przypadkach różną postać lub częstotliwość, co może wiązać się z sytuacją życiową danej osoby. Wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu musi prowadzić do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie upoważnia jeszcze do automatycznego stwierdzenia, że zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. O stosownym opuszczeniu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym był na stałe zameldowany przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych motywów niż w niej podniesione. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe jej miejsce pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca oświadczyła do protokołu z dnia 15 kwietnia 2009 r. sporządzonego przez organ I instancji w celu przesłuchania jej w charakterze strony, iż złożyła wniosek o wymeldowanie E. N. z miejsca pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące w lokalu przy ul. [...] we W.. Potwierdza to również zawiadomienie organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2009 r., skierowane do E. N., informujące o wszczęciu dnia 15 kwietnia 2009 r. na żądanie skarżącej postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania E. N., które zostało zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności odmawiającą wymeldowania E. N. z dotychczasowego miejsca pobyty czasowego w lokalu przy ul. [...] we W. z uwagi na to, iż wobec E. N. nie zachodzą przesłanki wymienione we wspomnianym art. 15 ust. 2, gdyż nie opuściła ona trwale i dobrowolnie miejsca pobytu czasowego. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, w sentencji zaskarżonej decyzji, powołał przytoczony wyżej art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności regulujący przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ ten jako podstawę materialnoprawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 9 ust. 2a w związku z art. 29 ust. 1 powyższej ustawy. Z treści art. 9 ust. 2a wynika, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące, dokonane przez właściciela lub przez inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące w tym lokalu. Również z motywów rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie przez organ II instancji wynika, iż organ ten rozpoznając odwołanie oceniał, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu E. N. na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące, tj. czy nastąpiło potwierdzenie pobytu E. N. w lokalu będącym współwłasnością skarżącej (brak zgody skarżącej na zameldowanie). Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W orzecznictwie przyjęto, iż czynność materialno- techniczna jaką jest zameldowanie nie ma cech ostateczności ani prawomocności, co oznacza, iż w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu ewidencyjnego. Stwierdzenie nieważności (anulowanie) czynności materialno-technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, to znaczy tylko wtedy, gdy wątpliwości, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania. Anulowanie lub stwierdzenie nieważności czynności materialno- technicznej polegającej na zameldowaniu następuje w formie decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1031/07, Lex nr 480499; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 883/05, Lex nr 265701; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 523/00, Lex nr 76100). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje zatem, iż sprawa podlega ponownie rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tymczasem w motywach decyzji ostatecznej po zrelacjonowaniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy zasadniczą swą uwagę skupił na problemie zameldowania, a nie wymeldowania, jakkolwiek przedmiotem sprawy jest wymeldowanie. Wojewoda D. bowiem swą decyzją utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. (...) orzekającą o odmowie wymeldowania E. N. z miejsca pobytu czasowego (...). Zagadnienie stosowania przepisu art. 9 ust. 2 ustawy do tego stopnia przenika motywację decyzji ostatecznej, że nawet za materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania z lokalu uznano ten właśnie przepis zamiast art. 15 ustawy. Rozwijając zaś tę kwestię w warstwie faktycznej poświęcił jedno tylko stwierdzenie, że "strony złożyły sprzeczne zeznania dotyczące zamieszkiwania E. N. w spornej nieruchomości. Jednak kontrola meldunkowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji na podstawie rozmów z sąsiadami wykazała, iż E. N. jest widywana i przebywa w lokalu przy ul. [...] we W. od ponad dwóch lat". Organ odwoławczy nie próbował jednak w żaden sposób usunąć tych sprzeczności, nie ustalił czy poza kręgiem osób przesłuchanych w sprawie nie ma innych osób mogących przyczynić się do rozstrzygnięcia tej sprawy po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Z pisma Zastępcy Kierownika Komisariatu Policji W.-K. z dnia 25 maja 2009 r. (k.19 akt administracyjnych) wynika, że Z P. mieszka razem z N. od około siedmiu lat, "pod wyżej wymienionym adresem. Ponadto w rozmowie z sąsiadami mieszkań nr 4 i nr 17 ustalono, że E. N. jest widziana i przebywa pod wyżej wskazanym adresem od ponad dwóch lat". Nie rozważono czy osób, o jakich mowa w tym przepisie, nie przesłuchać dokładnie dążąc do przyjęcia jednej z wersji, jakie się nasuwają po zapoznaniu z aktami sprawy: a) E. N. mieszka w lokalu przy ulicy [...] we W. (E. N., Z. P., b) E. N. w lokalu tym nie mieszka (skarżąca i jej córka). Należało też rozważyć ustalenie czy cel, dla którego E. N. zameldowała się czasowo we wspomnianym mieszkaniu nadal jest realizowany (por. treść art. 8 ust. 1 ustawy). Organ II instancji poprzestając jedynie na ustaleniach organu I instancji naruszył wprost zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż nie rozpoznał sprawy, której przedmiot stanowi wymeldowanie E. N. z miejsca pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące. Organ II instancji naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, z których wynika obowiązek organów administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Można przy tym dodać na marginesie, że ustawa o ewidencji ludności w sposób odmienny reguluje przesłanki uzasadniające wymeldowanie osoby z miejsca pobytu (art. 15 ust. 1) oraz przesłanki uzasadniające anulowanie czynności materialno- technicznej jaką jest zameldowanie lub wymeldowanie osoby z miejsca pobytu (art. 47 ust. 2). W postępowaniu dotyczącym wymeldowania organ administracji bada czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wymeldowanie, natomiast w postępowaniu dotyczącym anulowania czynności materialno- technicznej jaką jest zameldowanie lub wymeldowanie organ bada czy zameldowanie lub wymeldowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Zameldowanie osoby pomimo niespełnienia wymagań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludność czyni czynność zameldowania wadliwą od samego początku (ex tunc) – (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1575/2002, niepubl.). Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa dotycząca odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. odmawiającej wymeldowania E. N. z miejsca pobytu czasowego będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jako rozstrzygnięcie negatywne nie posiada ono przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. art. 200 p.p.s.a.