IV SA/Wr 595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M.B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2023 r. nr L. dz. FL-171-7/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r. Raportem z 23 marca 2022 r. (data wpływu do KWP we Wrocławiu: 21 lutego 2022 r.) M. B. – funkcjonariusz K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu o zwrot kosztów dojazdu od 24 marca 2021 r. z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. W raporcie tym funkcjonariusz zawarł informację, iż pełni służbę w K., gdzie czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Wskazał na połączenia autobusowe P. na odcinku W. Komendant Miejski Policji we Wrocławiu (umieszczając na raporcie dopisek "odmowa", oznaczony datą 21 kwietnia 2022 r.) odmówił przyznania policjantowi zwrotu kosztów dojazdu. Pismem z 4 maja 2023 r. skarżący wniósł od ww. aktu odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, zarzucając mu naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Nadto skarżący rozszerzył argumentację podniesioną we wniosku z 23 marca 2022 r. wskazując, że najdogodniejszy dla niego jest dojazd połączeniem autobusowym oferowanym przez przewoźnika P.. z miejsca zamieszkania (przystanek przy "ul. [...]" w W.) do miejsca pełnienia służby (przystanek przy "ul.[...]" we W.). Czas przejazdu w takim przypadku wynosi poniżej godziny. Skarżący podkreślił, że przy "ul. [...]" we W. znajduje się przejazd kolejowy z rogatkami, tworzą się korki. Dlatego też, znacznie szybciej, a co za tym idzie dogodniej, jest mu wysiąść wcześniej na przystanku przy "ul. [...]", a następnie resztę drogi pokonać samodzielnie, zamiast stać w korkach nawet do kilkudziesięciu minut. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego – Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu – aktem z 13 lipca 203 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Po przywołaniu treści art. 93 ust. 1, art. 88 i art. 88 ust 4 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wskazał, że użyte sformułowania "przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania" i "przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby" nie pozostawiają organowi dowolności, lecz nakazują przyjęcie przystanków "najbliższych", przy czym brak jest podstaw do określenia wskaźnika odległości/czasu na pokonanie pieszo trasy z miejsca zamieszkania, czy z miejsca pełnienia służby do najbliższego przystanku. Istotna jest (wyłącznie okoliczność), że dany przystanek leży najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby i policjanta. Do czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie wlicza się bowiem czasu dojścia do przystanku, a jedynie czas przejazdu (zgodnie z rozkładem jazdy). Podsumowując Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wskazał, że w przypadku skarżącego (według rozkładu jazdy – godzinach odpowiednich do czasu rozpoczynania i kończenia służby, z uwzględnieniem czasu na wypoczynek) czas dojazdu z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego do przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, przekracza w obie strony dwie godziny. Dlatego też miejsce zamieszkania nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji, więc skarżący nie może otrzymać zwrotu kosztów dojazdu. Od niniejszego aktu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu nieprawidłowe ustalenia faktyczne mające wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, a ponadto obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 o Policji oraz naruszenie art. 9, 10 § 1, 11,77 § 1 i art. 80 k.p.a. Końcowo skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go aktu administracyjnego Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także w zgodności z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. (pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kontroli wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem skargi jest akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 13 lipca 2023 r. utrzymujący w mocy akt Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W zaskarżonym akcie z 13 lipca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu jako podstawę prawną przywołał art. 88 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze. zm.) oraz uzasadnił swoją odmowę przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu. Wskazany w podstawie aktu przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie zaś do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak widać, w przywołanym przepisie ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny nie przewidział "formy decyzji administracyjnej" do załatwiania spraw zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o których mowa w art. 93 ust. 1. Innymi słowy – z przywołanych przepisów – wynika, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Poza wyraźną regulacją zawartą w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu omawianych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym przyjąć należało, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu odmawiającego zwrotu kosztów (co też miało miejsce w sprawie). W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że w przeciwieństwie do aktów - czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2830/13, wyrok WSA w Lublinie z 28 czerwca 2018 r. III SA/Lu 235/18, wyrok WSA w Gdańsku z 10 grudnia 2015 r. III SA/Gd 778/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r. II SA/Lu 85/18 ). Jednakże, zarówno akt jak i czynność, gdy funkcjonariusz kwestionuje np. wysokość wypłaconej mu kwoty, są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się dalej do "aktu" – jako formy właściwej dla odmowy przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu, na podstawie art. 93 ustawy o Policji –wskazania wymaga, że w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt (lub czynność), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: - nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19) i dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany (wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 1557/22). W konsekwencji, o akcie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy dwie kluczowe kwestie, które przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno aktu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 13 lipca 2023 r., jak również aktu Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jako wydanych z naruszeniem przepisów procesowych. Po pierwsze, skoro realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje – w przypadku odmowy – w formie aktu, to bezspornym jest, że akt ten winien posiadać wszystkie elementy, które zostały szczegółowo przez Sąd powyżej opisane. Powinien zatem zostać skierowany do zindywidualizowanego adresata (skarżącego), winien zawierać jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących się dla adresata konsekwencjach tj. braku uprawnienia do ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, z przywołaniem podstawy prawnej oraz powinien zawierać uzasadnienie odmowy, które w swojej argumentacji winno bezpośrednio odwoływać się do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Winien zawierać nadto stosowne pouczenie. Tymczasem odmowa Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 lipca 2022 r. – do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie zgody na ubieganie się o zwrot kosztów dojazdu z miejsca pracy do miejsca – choć akt stanowi, to bezspornie nie zawiera tych wszystkich elementów, które akt winien zawierać. W tym, w szczególności nie wskazuje podstawy prawnej i nie uzasadnia odmowy. Braki te są istotne, gdyż uniemożliwiają tak de facto kontrolę tego aktu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Po wtóre, skoro akt Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 lipca 2022 r. nie jest decyzją i kończy postępowanie w sprawie wniosku skarżącego, to nie przysługuje od niego odwołanie. I jako taki nie powinien zostać merytorycznie rozpoznany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu – nie tylko nieprawidłowo zakwalifikował akt Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 lipca 2022 r. przyjmując, że stanowi on decyzję – lecz również rozpoznał merytorycznie wniesione od niego odwołanie i "podtrzymał decyzję Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r. odmawiając skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby". Tymczasem organ ten winien, na podstawie art. 134 k.p.a., wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania skarżącego od aktu z Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 21 lipca 2022 r. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje bowiem wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi (właśnie) brak przedmiotu zaskarżenia, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną , czy też wreszcie aktem odmowy wydanym na podstawie art. 93 ustawy o Policji, jak to miało miejsce w sprawie (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18). Wobec takich uwarunkowań sprawy, ze względu na charakter i znaczenie stwierdzonych uchybień procesowych w działaniu organów, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obu aktów. Ponownie rozpatrując sprawę, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, zaś Komendant Miejski Policji we Wrocławiu winien przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z 23 marca 2022 r., uwzględniając przedstawioną w uzasadnianiu ocenę Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w sentencji wyroku.