III OSK 1557/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 720/21 w sprawie ze skargi D.L. na akt Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 17 lutego 2021 r., znak F.0151.9.2021.HD w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 720/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.L., uchylił zaskarżony akt Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 17 lutego 2021 r., znak F.0151.9.2021.HD w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Raportem z dnia 23 stycznia 2021 r. D.L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Pismem z dnia 17 lutego 2021 r. Komendant Powiatowy Policji [...] odmówił policjantowi zwrotu kosztów dojazdu na trasie P.-O. i O.-P. za okres od 1 lutego 2018 r. do 31 grudnia 2020 r., podnosząc, że w miejscowości zamieszkania wnioskodawcy (K.) istnieje publiczny transport zbiorowy, ale na chwilę obecną na powyższej trasie czas przejazdu przekracza dwie godziny. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z ze zm., dalej: "ustawa o Policji") miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. P. znajduje się w odległości 16 km od miejsca zamieszkania, zatem w sprawie należało przyjąć, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Skoro policjantowi zamieszkującemu w danej miejscowości, z której czas dojazdu do służby środkami komunikacji publicznej przekracza w obie strony 2 godziny, to miejscowość ta nie jest, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, miejscowością pobliską. Takiemu policjantowi, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie przysługuje zatem zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Następnie WSA w Poznaniu wyjaśnił, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w którym to przepisie ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu tych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo organu nie spełnia wymogów formalnych aktu. Pismo to bowiem nie podaje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny stanu faktycznego, nie uzewnętrznia w sposób sformalizowany swojego stanowiska, nie zawiera też żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia. [...] Żeby zakwalifikować pismo jako akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., organ Policji w zaskarżonym piśmie powinien powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawrzeć uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadać charakter sformalizowany. Jak również pouczyć o możliwości bądź jej braku zaskarżenia. Czynności stanowią bowiem działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13). Zaskarżone pismo informacyjne, zakwalifikowane przez Sąd jako akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a to z uwagi, że raport skarżącego został nim w sposób nieprawidłowy załatwiony. Nadto organ błędnie dokonał wykładni przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko zgodnie, z którym dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy. Nie można bowiem dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca musi uwzględniać najdogodniejsze, ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dlatego też z uwagi na powyższe, Sąd uchylił akt organu. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Powiatowy Policji [...], który wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na dorozumianym przyjęciu przez Sąd, że na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, pomimo tego, że miejscowość, w której policjant zamieszkuje (w K.) nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby (w O.) na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a przyjęcie, że miejscowość P. - skąd dojazd jest najdogodniejszy - jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby, chociaż miejscowość ta oddalona jest aż 16 kilometrów od miejscowości, w której policjant zamieszkuje - jest niezgodne z definicją miejscowości pobliskiej określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji; 2. art. 146 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niewłaściwe przyjęcie, że organ błędnie dokonał wykładni przepisu prawa materialnego - art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, podczas gdy Komendant Powiatowy Policji [...] działał w granicach tego przepisu oraz przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji i dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów zgodnie z dominującymi poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych; 3. art. 146 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy oraz ustalenia dokonane przez organ są niewystarczające, gdy tymczasem okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, a stan faktyczny jest dokładnie ustalony i dokonywanie jeszcze szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa wydaje się bezcelowe i ewentualne dalsze ustalenia nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone pismo zawiera podstawy prawne rozstrzygnięcia, czyli art. 93 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji; ocenę stanu faktycznego oraz w sposób sformalizowany uzewnętrznia stanowisko organu. Nie zawiera jedynie pouczenia o możliwości zaskarżenia, ale w sytuacji gdy skarżący skorzystał z tej możliwości staje się to bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną policjant wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że najdogodniejsze połączenie niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze czy najtańsze. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena co do tego jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze. Celem regulacji art. 93 ustawy o Policji, jest zapewnienie, by policjant pełniący służbę jak najkrótszy czas spędzał w drodze z pracy do domu. Skoro zatem istnieje możliwość dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami transportu w ten sposób, by czas podróży nie przekraczał dwóch godzin, to znaczy, że spełniony został cel przewidziany przez ustawodawcę. Jeśli skarżący jest w stanie w dogodny dla siebie sposób dotrzeć na służbę autobusem, korzystając z przystanku w miejscowości P., w ciągu niecałej pół godziny, to nie ulega wątpliwości, że miejscowość ta spełnia definicję miejscowości pobliskiej. Jest to uzasadnione tym bardziej, że P. to jedyna miejscowość w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego, która spełnia kryteria wymagane do uznania ją za miejscowość pobliską, podczas gdy takich kryteriów nie spełnia K., który tym samym nie może być brany pod uwagę w tym kontekście. Przyjęcie innej wykładni, zgodnie z którą P. nie mógłby być uznany za miejscowość pobliską prowadziłoby do wniosków niweczących cele ww. przepisów. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy nie możemy uznać, że ustawodawca chcąc osiągnąć cel, jakim jest jak najkrótszy czas dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby, jednocześnie wykluczałby możliwość skorzystania przez tego policjanta z najbliższego dogodnego przystanku, tylko dlatego, że znajduje się on poza granicami miejscowości, w której zamieszkuje policjant, jeśli przystanek w miejscowości K. nie pozwala na realizację celu jakim jest jak najkrótszy (a więc mieszczący się w granicach dwóch godzin) czas dojazdu, to dla realizacji celu ustawy należy poszukać w pobliżu innego przystanku, który pozwoli ten cel zrealizować. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwie wymogi te spełnia przystanek w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparte są na obu podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj.: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a także na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 3 § 2 pk4 P.p.s.a. Ostatni z wymienionych zarzutów nie został, co prawda, wymieniony w petitum skargi kasacyjnej, jednakże argumentacja dotycząca tego zarzutu została zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był również do odniesienia się do niego. Rozpoznawana we wskazanych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna. Za usprawiedliwiony należało przede wszystkim uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 1. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 2. podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 3. są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19) i dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt z dnia 17 lutego 2021 r nie spełnia wymogów formalnych z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżony akt nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym; skierowany jest do zindywidualizowanego adresata (wnioskodawcy); stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. braku uprawnienia do ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby; kończy postępowanie w sprawie. Tym samym nie można zgodzić się, że akt ten nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oceny stanu faktycznego, czy nie uzewnętrznia w sposób sformalizowany stanowiska organu. Z zaskarżonego aktu wynika bowiem wprost jakie przepisy prawa materialnego zastosował organ przy rozstrzyganiu sprawy i które stanowiły podstawę prawną jego rozstrzygnięcia. W akcie tym organ wskazał, że: "Skoro policjantowi zamieszkującemu w danej miejscowości, z której czas dojazdu do służby środkami komunikacji publicznej przekracza w obie strony 2 godziny, to miejscowość ta nie jest, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, miejscowością pobliską. Takiemu policjantowi, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem." Z aktu tego wynika ponadto ocena stanu faktycznego: "policjant wystąpił o zwrot kosztów dojazdu na trasie P.-O. i O.-P. za okres od 1 lutego 2018 r. do 31 grudnia 2020 r., podnosząc, że w miejscowości zamieszkania wnioskodawcy (K.) istnieje publiczny transport zbiorowy, ale na chwilę obecną na powyższej trasie czas przejazdu przekracza dwie godziny", "P. znajduje się w odległości 16 km od miejsca zamieszkania". Powyższe oznacza, że rozpoznając sprawę Komendant Powiatowy Policji powołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia; przedstawił, mino, że lakonicznie, stan faktyczny, który ocenił jako nie stanowiący podstawy do przyznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, bowiem P. nie mieści się w pojęciu "przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania", jak również uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Zaskarżony akt nie zawierał pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, jednakże brak ten, nie ograniczył skarżącemu prawa do sądu. Skarżący, pomimo braku pouczenia, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą w przewidzianym w prawie terminie. Za usprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu miejscowością pobliską, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Warunkiem uznania miejscowości za pobliską miejscu pełnienia służby jest to, aby czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin oraz przejazd wykonywany był określonym środkiem transportu. Ponadto dla doprecyzowania pojęcia "miejscowości pobliskiej" niezbędne jest określenie punktu startowego i docelowego, przy czym, nie można w tym wypadku przyjąć jakiegokolwiek dowolnego przystanku, lecz za punkt rozpoczęcia dojazdu do miejsca pełnienia służby należy uznać przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania policjanta, a za punkt zakończenia dojazdu do miejsca pełnienia służby, przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby. Jednocześnie podkreślić należy, że chodzi tu o przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża i w której wykonuje obowiązki służbowe. W rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji "najbliżej" położone są przystanki, do których (z których) odległość do domu (miejsca służby) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca służby) ten, do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla policjanta. Przystanki te muszą zatem znajdować się w obrębie miejscowości, z której policjant wyjeżdża. Oznacza to, że nie mogą to być przystanki, które położne są poza obrębem miejscowości zamieszkania i pełnienia służby, czyli w innej miejscowości niż miejscowość, w której policjant zamieszkuje (pełni służbę) i z której faktycznie dojeżdża. Art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wprost to wskazuje podnosząc: że "czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (...), licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania (...) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Nie jest zatem dozwolone dowolne ustalanie przystanku, z którego będzie realizowany przejazd do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Początek dojazdu do miejsca pełnienia służby rozpoczyna się od przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża. Za przystanek najbliżej położny miejsca zamieszkania nie może być uznany przystanek położny w innej miejscowości, mimo że przystanek w innej miejscowości, chociaż jest znacznie oddalony od miejsca zamieszkania policjanta, pozwala na skrócenie czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby poniżej dwóch godzin w obie strony. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ Policji dokonał w sprawie wystarczających ustaleń, które pozwoliły na jej rozstrzygnięcie. Organ ustalił, że miejscowością zamieszkania policjanta jest K. Dla tej zatem miejscowości organ miał obowiązek ustalić czy zachodzą przesłanki do uznania jej za miejscowość pobliską miejscu pełnienia służby. W tej kwestii organ ustalił, że K. nie jest miejscowością pobliską, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny w obie strony. Okoliczności tej nie zaprzeczył policjant, wnosząc o przyznanie mu kosztów dojazdu na tracie P.-O. i O.-P. P. natomiast położony jest od K. o 16 km. Skoro zatem policjant zamieszkuje w K., to zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby należało ustalać na trasie K.-O. i O.-K., a nie jak tego żąda policjant na trasie P.-O. i O.-P. P. nie jest bowiem miejscowością, w której zamieszkuje policjant, lecz co najwyżej miejscowością, z której policjant kontynuuje podróż do miejsca pełnienia służby. Miejscowość ta oddalona jest od miejsca zamieszkania policjanta o 16 km, a zatem trudno uznać, że przystanek w tej miejscowości jest przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania policjanta, mimo że z tej miejscowości policjant ma najlepsze warunki pozwalające mu w krótkim czasie, tj. poniżej dwóch godzin w obie strony, dotrzeć do miejsca pełnienia służby. Co istotne, P. nie znajduje się w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża do miejsca pełnienia służby. Przedstawione okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że organ miał podstawy do odmowy policjantowi zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Organ Policji przeanalizował zatem wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Tym samym nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie należy przeprowadzić jeszcze bardziej szczegółowe ustalenia faktyczne. Podkreślenia wymaga, że koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługują od miejsca zamieszkania policjanta, a nie od miejsca, z którego policjant ma najdogodniejsze połączenie z miejscem pełnienia służby w powiązaniu z godzinami służby policjanta. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczęcia i zakończenia służby, z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 932/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Dogodny dojazd nie jest natomiast związany z miejscem rozpoczęcia dojazdu do miejsca pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. W sytuacji zatem gdy ustalone zostało, że miejscowość zamieszkania policjanta nie jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby, gdyż nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez policjanta służby, nie przekracza 2 godzin, to brak jest podstaw do przyznania policjantowi zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organ Policji znajdowało oparcie w przepisach prawa. Uznając, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.