IV SA/Wr 616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania imienia Przedszkolu Publicznemu w G. I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( t. j.Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie nadania imienia Przedszkolu Publicznemu w G. (dalej uchwała), wydanej z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.594 ze zm.) oraz § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., nr 61, poz. 624 ze zm. dalej rozporządzenie). Wojewoda D. zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w części dotyczącej § 2, zarzucając jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 52 ust. 2 i art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 58 ust. 6 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.), w konsekwencji wniosząc o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniajac swe żadanie, Wojewoda podkreslił, że mocą w/w uchwały Rada Gminy nadała imię Przedszkolu Publicznemu w G. Upoważnienie do takiego działania wynika ze wskazanego w podstawie prawnej § 1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Zauważono przy tym, że wskazana placówka już istnieje, a na stronie internetowej przedszkola umieszczono załącznik do uchwały Rady Pedagogicznej Przedszkola Publicznego w G. z [...] lutego 2014r. stanowiący Statut Przedszkola Publicznego w G. W ocenie Wojewody, wbrew tytułowi przedmiotowej uchwały, Rada Gminy nie tylko wyposażyła Przedszkole Publiczne w G. w imię, ale również ustaliła jego nową, pełną nazwę w następującym brzmieniu: Przedszkole Publiczne im. [...] w G. ul. [...][...] G., a co wynika z § 2 tej uchwały. Tymczasem stosownie do § 2 Statutu Przedszkola nazwa przedszkola brzmi: Przedszkole Publiczne w G. Wojewoda podniósł przy tym, że w/w Statut w postanowieniu § 4 ust. 1 wymienia organy przedszkola: Dyrektora przedszkola: Radę Pedagogiczną oraz Radę Rodziców, gdy wśród kompetencji tzw. stanowiących Rady Pedagogicznej znajduje się przygotowywanie projektu statutu oraz uchwalanie jego nowelizacji. Wskazane unormowanie statutowe jest zgodne z koncepcją ustawową w zakresie upoważnienia rady pedagogicznej do zmiany statutu funkcjonującej już placówki. W myśl bowiem art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy co do zasady statut szkoły lub placówki jest uchwalany przez radę. Natomiast ilekroć w Ustawie jest mowa o szkole należy rozumieć także przedszkole (art. 3 pkt 1 Ustawy). Stąd omówione poniżej rozwiązania znajdą zastosowanie także w odniesieniu do przedszkola. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy w szkołach lub placówkach, w których rada szkoły nie została powołana, jej zadania wykonuje rada pedagogiczna dotyczy to także zmiany statutu. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy jest umocowana do nadania szkole jedynie pierwszego statutu. W myśl bowiem art. 58 ust. 6 ustawy: " Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołą lub placówką podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. " W art. 5 ust. 2 Ustawy wskazano, że jednym z podmiotów upoważnionych do zakładania i prowadzenia szkół i placówek jest jednostka samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 5c pkt 1 ustawy przesądzono, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 58 ust. 6 wykonuje właśnie rada gminy. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z koncepcją ustawową rada gminy jest upoważniona jedynie do nadania pierwszego statutu szkole (tutaj także należy mieć na względzie przedszkole, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy), gdy zaskarżona uchwała w sprawie nadania Przedszkolu imienia, zmienia ponadto jego nazwę, gdy tymczasem jedynym umocowanym organem do zmiany statutu w zakresie nazwy Przedszkola jest rada pedagogiczna. Z postanowień załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół wynika, że upoważnia on jedynie do nadania przedszkolu imienia. Wskazano jednocześnie, powołując się na poglądy doktryny, że art. 18 ustawy samorządowej, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. Tymczasem w realiach omawianej sprawy brakuje przedmiotowego przepisu szczególnego. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru, podjęcie uchwały pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej do takiej aktywności, należy traktować każdorazowo w kategorii istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Rada Gminy nie dokonała nowelizacji statutu Przedszkola Publicznego w G. Nadała jedynie imię przedszkolu do czego miała kompetencje i czego organ nadzoru nie kwestionuje. Wywiodła, że zapis zawarty w kwestionowanym przez Wojewodę D. §2 uchwały nie zmienia statutu Przedszkola Publicznego w G., ma jedynie charakter formalny, mówiący jedynie o tym, jak będzie brzmiała pełna nazwa Przedszkola po nadaniu imienia. Jednocześnie wskazano, że zmiana Statutu uwzględniająca imię Przedszkola została dokonana uchwałą Rady Pedagogicznej Przedszkola Publicznego w G. z dnia [...] maja 2015r., Nr [...]. Zdaniem strony przeciwnej, skoro zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, to trudno za takie potraktować wprowadzenie formalnego zapisu zawartego w §2 zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w sytuacji, gdy zmiany w statucie przedszkola zostały dokonane przez uprawniony organ tj. Radę Pedagogiczną, a zaskarżona uchwała nie wprowadziła żadnych zmian do statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.594 ze zm.) - nie wprowadza innych kryteriów, aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 ustawy nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały określonej treści, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W każdej sprawie musi więc zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności kontrolowanej uchwały z przepisami obowiązującego prawa. Za naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uznaje się naruszenia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Wr 221/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz w unormowaniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 14 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608), w szczególności jej art. 4 ust. 2 o treści: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy."). Zatem za wadliwą należy uznać zarówno uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką, która została podjęta bez takiego upoważnienia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że realizując powołane zadania gmina nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dokonana w tym kontekście kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jako że uchwałę tę w części zaskarzonej - podjęto z naruszeniem obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż Wojewoda D. wniósł skargę do tutejszego Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por.: postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05, publ.: LEX 281613), a w rezultacie organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpoznania. Istotne jest w sprawie, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, Rada Gminy G. obok art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazała §1 ust. 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Zgodnie z powołanym unormowaniem ustawy samorządowej, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis zaś powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - stanowi, że przedszkolu nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady przedszkola lub rady pedagogicznej. Z art. 5 ust. 2 w/w ustawy wynika natomiast, że jednym z podmiotów upoważnionych do zakładania i prowadzenia szkół i placówek jest jednostka samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 5c pkt 1 ustawy przesądzono, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 58 ust. 6 wykonuje właśnie rada gminy. Jakkolwiek z treści wspomnianego, w istocie niespornego między stronami unormowania wynika, że organ samorządu terytorialnego - Rada Gminy prowadzący przedszkole jest uprawniony do nadania imienia na wniosek rady przedszkola lub rady pedagogicznej, co też uczyniono w §1 uchwały z zachowaniem owej procedury (k.21 akt sądowych), to jednocześnie organ ten w § 2 zaskarzonej uchwały w istocie ustalił nową nazwę przedszkola. Tymczasem podzielając wywody strony skarżącej, będącej jednocześnie organem nadzoru - należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w szkołach lub placówkach, w których rada szkoły nie została powołana, jej zadania wykonuje rada pedagogiczna i dotyczy to także zmiany statutu. Natomiast rada gminy jest umocowana do nadania szkole jedynie pierwszego statutu ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 297/07). W myśl bowiem art. 58 ust. 6 ustawy: " Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W art. 5 ust. 2 ustawy wskazano, że jednym z podmiotów upoważnionych do zakładania i prowadzenia szkół i placówek jest jednostka samorządu terytorialnego, której jak wywiedziono w realiach tej sprawy, zadania i kompetencje jako organu prowadzącego wykonuje rada gminy. Powyższego dowodzi także regulacja §1 ust. 1 zał. nr 1 do powoływanego rozporządzenia, z której wynika, że statut publicznego przedszkola określa nazwę przedszkola wyliczając w poszczególnych punktach elementy składowe nazwy przedszkola, do których należy także określone w pkt 3 imię przedszkola, jeżeli imię takie nadano. Tymczasem realizując upoważnienie zawarte w ustawie jak i kompetencje wynikające z aktów wykonawczych, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia z 28 czerwca 2000 r., sygn.akt K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa , co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Kierując się powyższymi wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienie § 2 przedmiotowej uchwały, nie tylko zostało wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, lecz także jest niespójne z treścią analizowanej uchwały. Bezwzględnie zaś tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności tych regulacji. W ocenie Sądu w zakresie pojęciowym regulacji upoważniającej dany organ prowadzący przedszkole – zarówno do nadania pierwszego statutu (art. 58 ust. 6 ustawy) jak i nadania imienia tej placówce ( §1 ust.4 rozporządzenia) w żaden sposób nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu terytorialnego do zmiany nazwy tej palcówki, która określana jest w statucie (art. 60 ust.1pkt .1 ustawy oraz §1 ust. 1 rozporządzenia). W sytuacji bowiem gdy w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały było już założone i funkcjonowało Przedszkole Publiczne w G., które obok aktu założycielskiego miało też nadany pierwszy statut, to zmiana nazwy tego przedszkola poprzedzona nadaniem imienia przez Radę Gminy w drodze uchwały, powinna być dokonana jedynie przez zmianę tego statutu, która to zaś kompetencja przypisana została wyłącznie radzie pedagogicznej tego przedszkola ( art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 ust.1 ustawy). Także wspomniany statut Przedszkola Publicznego w G. w §2 ust.4 pkt 2 ppkt 4 zawiera wyraźną regulację wskazującą, że w ramach kompetencji stanowiących rada pedagogiczna przygotowuje projekt statutu oraz uchwala jego nowelizację ( k.9 akt sądowych). W realiach rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że dla dokonania zmiany w nazwie przedszkola wystarczyło jedynie dokonać właściwych zmian w obowiązującym statucie przedszkola, co jak się okazało w toku postępowania także uczyniono. Natomiast działanie Rady Gminy, która niejako przy okazji nadania imienia tej placówce w stosownym trybie, określiła tę kwestię w drodze uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i powoduje, że zakwestionowany przez Wojewodę zapis istotnie został wydany bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, należało zgodzić się ze wszystkimi zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, a dotyczącymi naruszenia norm kompetencyjnych i przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie objętym wskazanym w skardze zapisem. Podzielić również w pełni należy stanowisko Wojewody, że naruszenia te należy ocenić jako istotne i w konsekwencji uniemożliwiające funkcjonowanie tego zapisu w porządku prawnym, tym bardziej, że jak już wyżej wskazano, do określenia nowej nazwy przedszkola doszło poprzez podjęcie uchwały nr [...] Rady Pedagogicznej Przedszkola w G. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie zmian w Statucie Przedszkola Publicznego w G. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd działajac w oparciu o przepis art. 147 §1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.