IV SA/Wr 728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi Ł. L. reprezentowanego przez D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Ł. L. (dalej: skarżący, strona) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń - Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej jako: u.d.m.), dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w art. 5 ust. 5 u.d.m., bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 38,97%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżący jest osobą niepełnosprawną, uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do jego wyłącznej dyspozycji, nie ma podstaw do powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez swoją matkę D. L. wskazał, że ze względu na stan zdrowia (niepełnosprawność) ma zapewnioną stałą opiekę i nigdy nie przebywa w mieszkaniu sam (ani w dzień, ani w nocy). Skarżący podkreślił, że od poniedziałku do piątku, przez osiem godzin dziennie przebywa na zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy, natomiast przez pozostałą resztę dnia w mieszkaniu przebywają co najmniej dwie osoby (skarżący i jego opiekun). Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje ustawowe dotyczące udzielania pomocy w formie dodatków mieszkaniowych precyzyjnie określają zasady i tryb ich przyznawania. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy w regulowaniu opłat za zajmowany lokal mieszkalny, musi spełniać wszystkie określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych warunki. Niespełnienie choćby jednego z nich, wyklucza skuteczność starań o dodatek mieszkaniowy. Jednym z bezwzględnie obowiązujących warunków jest wymóg zajmowania lokalu o odpowiedniej powierzchni użytkowej, zróżnicowanej - w art. 5 ust. 1 u.d.m. - w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Organ podkreślił, że okolicznościami bezspornymi w sprawie jest fakt niepełnosprawności skarżącego (bez konieczności poruszania się na wózku) oraz fakt samodzielnego zamieszkiwania skarżącego w lokalu o powierzchni 48,64 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 33,86 m2. Ponadto z informacji zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak również z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2007 r. wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz, że posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W ocenie organu, nieusprawiedliwionym byłoby twierdzenie, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni lokalu. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wskazuje bowiem jedynie na fakt, że skarżący posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie oznacza zaś, iż niezależnie od sytuacji faktycznej w lokalu zajmowanym przez stronę, powierzchnia ta winna zostać powiększona o 15 m2. Istotne jest bowiem to, czy skarżący mieszka w lokalu sam, czy razem z rodziną. Organ odwoławczy zauważył, że celem przepisu art. 5 ust. 3 u.d.m. jest to, aby osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, dysponowała pokojem dla własnych potrzeb. W przypadku bowiem pewnego rodzaju niepełnosprawności wymagane jest aby osoba niepełnosprawna, ze względu na swoje schorzenie, miała do dyspozycji własny pokój. Zdaniem organu, powyższe dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje wraz z inną osobą (innymi osobami), nie zaś w sytuacji, gdy mieszka sama i cały lokal ma do swojej wyłącznej dyspozycji. W ocenie organu, przesłanka wymieniona w art. 5 ust. 3 u.d.m. odnosi się więc tylko i wyłącznie do przypadku osób niepełnosprawnych, które nie zamieszkują samodzielnie. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że strona nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek koniecznych dla przyznania dodatku mieszkaniowego. Z dokumentów zebranych w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a także z deklaracji o wysokości dochodów z dnia 14 października 2013 r., wynika bowiem, że skarżący mieszka w przedmiotowym lokalu sam. Wprawdzie z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że ze względu na stan zdrowia skarżącego, w lokalu stale przebywają inne osoby sprawujące nad nim opiekę (matka, ojciec, brat lub opiekunka), jednak żadna z tych osób nie mieszka z nim stale i nie prowadzi z nim gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 4 u.d.m. W ocenie organu odwoławczego, okresową obecność opiekunów w lokalu należy traktować jako konieczne wizyty, a nie jako dzielenie lokalu z innymi osobami, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania przepisu pozwalającego na zwiększenie powierzchni normatywnej. Zdaniem organu, stosując przelicznik powierzchni (30%) określony w art. 5 ust. 5 pkt 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przysługiwałby stronie, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyłaby 45,50 m2. W tym przypadku powierzchnia lokalu (48,64 m2) jest większa od ustalonego normatywu o 3,14 m2. Także przy zastosowaniu przelicznika powierzchni wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.m. (50 %), skarżący nie spełnia kryterium, gdyż udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej mieszkania wynosi 33,86 m2, co stanowi 68,93 % całości powierzchni lokalu. Przekroczona jest więc norma 60 %, o jakiej mowa w punkcie 2 art. 5 ust. 5 u.d.m. W ocenie organu, brak jest także podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o kolejne 15 m2 z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 u.d.m. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie tylko znajduje umocowanie w przepisach i dokonanej z ich punktu widzenia ocenie stanu faktycznego sprawy, ale jest zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą. Cechą regulacji ustawowej dotyczącej dodatku mieszkaniowego jest bowiem jej kategoryczny charakter, pozbawiony elementu uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący (reprezentowany przez matkę) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 3 u.d.m. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo iż zamieszkuje sam, to przez całą dobę pozostaje pod opieką osób, które nie są zameldowane w jego mieszkaniu. Zdaniem skarżącego, powyższe nie może skutkować przyjęciem, że nie dzieli on lokalu z innymi osobami. Wobec konieczności sprawowania nad skarżącym całodobowej opieki - co wynika ze specyfiki jego choroby i "ma podstawy w Orzeczeniu o Niepełnosprawności" - opieka ta nie ma charakteru koniecznych wizyt. W ocenie skarżącego, sztywna, literalna wykładnia przepisów u.d.m. powoduje zniekształcenie woli ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.). Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 5 ust. 3 u.d.m. Powołana ustawa (u.d.m.) reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 u.d.m. normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że kryterium, od którego u.d.m. uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 4 u.d.m., przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową i uzależnioną od prawidłowego ustalenia, wskazanych w wyżej powołanych przepisach prawa, przesłanek mających wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały ustalone przez organy administracji, rozpatrujące złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, prawidłowo i w sposób wyczerpujący. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do zastosowania art. 5 ust. 3 u.d.m., będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Na wstępie zauważyć należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w niczym nie uległy zmianie w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawach o sygn. akt: IV SA/Wr 135/09, IV SA/Wr 135/12, IV SA/Wr 155/13 oraz IV SA/Wr 171/14, w których tut. Sąd, po rozpatrzeniu skarg tego samego skarżącego, na decyzje tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, prawomocnymi wyrokami: z dnia 4 sierpnia 2009 r., z dnia 12 lipca 2012 r., z dnia 3 października 2013 r. oraz z dnia 17 września 2014 r. uchylił zaskarżone decyzje administracyjne wydane przez organ I i II instancji odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem przez niego tego samego lokalu mieszkalnego. Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 48,64 m2. W lokalu tym mieszka sam. Legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Orzeczeniem tym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z uzasadnienia owego orzeczenia wynika, że skarżący wymaga stałej opieki i pomocy innych osób. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze skarżącym stale mieszkają inne osoby sprawujące nad nim opiekę – jego matka, ojciec, brat lub opiekunka. Żadna jednak z tych osób nie mieszka z nim stale i nie prowadzi z nim gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 4 u.d.m. Osoby te jedynie przebywają w mieszkaniu skarżącego, celem sprawowania nad nim opieki. Ich gospodarstwa domowe znajdują się gdzie indziej. Zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny, mający 48,64 m2 powierzchni użytkowej, przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m2) o 38,97 %, a powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86 m2, stanowi 69,61% powierzchni użytkowej lokalu, a więc przekracza wielkość określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2 u.d.m. W tych okolicznościach faktycznych, organy rozpatrujące sprawę uznały, że skoro gospodarstwo domowe skarżącego jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 u.d.m.), to nie wolno powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącego, w związku z czym nie można skarżącemu przyznać dodatku mieszkaniowego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte przez tut. Sąd w sprawach o sygn. akt: IV SA/Wr 135/09, IV SA/Wr 135/12, IV SA/Wr 155/13 oraz IV SA/Wr 171/14 ze skargi tego samego skarżącego na decyzje tego samego Kolegium odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Podstawę wywodu Sądów orzekających w sprawie stanowi przepis art. 5 ust. 3 u.d.m. w brzmieniu: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych" (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W powoływanych wyrokach zaakceptowano stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przepis ten należy odczytywać wprost, gdyż intencją prawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego gospodarstwa domowego. Skoro tym zapisem ustawy prawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe, to dokonując jego interpretacji nie należy przypisywać mu tego rodzaju znaczenia. W wyroku Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 135/12 wskazano ponadto, że uznanie za właściwą wykładnię omawianego przepisu, dokonaną przez organy rozpatrujące sprawę, doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżący - legitymujący się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej nad nim opieki lub pomocy innej osoby - w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia - nie miałby, w aktualnym brzmieniu przepisu art. 5 ust. 3 u.d.m., prawa do dodatku mieszkaniowego. Ponadto w sytuacji, gdyby jego lokal był lokalem jednopokojowym, musiałby w tym jednym pokoju mieszkać razem ze swoim opiekunem, mimo że legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Powyższe wskazuje, że dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 3 u.d.m., należy dać prymat wykładni gramatycznej. Nie można też, w związku z powyższym, zgodzić się z tymi poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według których przedmiotowy przepis ma wyłącznie na celu ochronę osób wspólnie zamieszkujących z osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku lub osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z czego a contrario mogłoby wynikać, że nie ma on na celu ochrony osób, o jakich w nim mowa. Warto dodać, że stanowisko Sądu wyrażone w sprawie o sygn. akt. IV SA/Wr 135/12 zostało zaaprobowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2317/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyartykułowano tezę, w myśl której uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji faktycznej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju. Okoliczność, iż niepełnosprawny mieszka sam, nie może w sposób automatyczny pozbawiać go uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 u.d.m. Z tych względów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w wyrokach cytowanych i powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, wobec naruszenia przez organy rozpoznające sprawę przepisu art. 5 ust. 3 u.d.m., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji winny ją rozstrzygnąć z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni przepisu art. 5 ust. 3 u.d.m.