IV SA/Wr 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Marek Olejnik, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Ł. L., dalej skarżący, od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Administratora w Dziale Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W.z dnia [...], nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że opisaną wyżej decyzją administracyjną organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w/w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we W. przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 38,97%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżący jest osobą niepełnosprawną uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do jego wyłącznej dyspozycji, nie ma podstaw do powiększenia powierzchni normatywnej o 15m 2. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że jest osoba niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga stałej opieki innych osób co oznacza, że w lokalu stale przebywają co najmniej dwie osoby, a w razie konieczności więcej osób. Zdaniem skarżącego, skoro w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, stwierdzono prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to powierzchnia lokalu powinna być "automatycznie" powiększona o 15m². Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że regulacje ustawowe dotyczące udzielania pomocy w formie dodatków mieszkaniowych precyzyjnie określają zasady i tryb ich przyznawania. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy w regulowaniu opłat za zajmowany lokal mieszkalny musi spełniać wszystkie określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych warunki. Niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza skuteczność starań o dodatek mieszkaniowy. Jednym z bezwzględnie obowiązujących warunków jest wymóg zajmowania lokalu o odpowiedniej powierzchni użytkowej, zróżnicowanej - w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Dla jednej osoby, jak w rozpatrywanej sprawie, powierzchnia normatywna wynosi 35m2. Ustawodawca przewidział jednakże możliwość zwiększenia powierzchni normatywnej. Jak wynika bowiem z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powierzchnię normatywną powiększa się o 15m² , jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju - według tego przepisu - orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że jest to unormowanie wyjątkowe, przyznające szczególne uprawnienie, zatem nie może być interpretowane rozszerzająco. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...], nr [...] ze wskazaniem prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z dokumentów zebranych w toku postepowania administracyjnego, w szczególności wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a także deklaracji o wysokości dochodów złożonej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 15 października 2012 r. jasno wynika, że skarżący mieszka sam w przedmiotowym lokalu. Skoro zaś mieszka sam, to tym samym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, co przy uwzględnieniu powierzchni zajmowanego lokalu skutkowało odmową dodatku mieszkaniowego. Zajmowany przez niego lokal mieszkalny ma 48,64 m2 powierzchni użytkowej, zatem przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m² ) o 38,97 %, czyli mniej niż o 50%, ale powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86m2, stanowi aż 69,61% powierzchni użytkowej lokalu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, że niepełnosprawny wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni lokalu. Zdaniem organu stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. I OSK 930/10,Lex nr 74381; z dnia 16 grudnia 2010 r. I OSK 1262/10, lex nr 744961; z dnia 23 sierpnia 2012 r. I OSK 73/12, niepubl.; z dnia 10 maja 2012 r. I OSK 2044/11, niepubl.). W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Podtrzymał w niej zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodał, że stan faktyczny ustalony w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest inny niż stan faktyczny niniejszej sprawy. Podkreślił, że wymaga stałej opieki, którą sprawują zamieszkujące z nim stale osoby, które nie prowadzą z nim wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej ustawa. Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.)." W myśl art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową i uzależnioną od prawidłowego ustalenia wskazanych w wyżej powołanych przepisach prawa przesłanek mających wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały ustalone przez organy administracji rozpatrujące złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego prawidłowo i w sposób wyczerpujący. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Na wstępie zauważyć należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w niczym nie uległy zmianie w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawach sygn. akt IV SA/Wr 135/09 oraz sygn. akt IV SA/Wr 135/12, w których tut. Sąd, po rozpatrzeniu skarg tego samego skarżącego na decyzje tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, prawomocnymi wyrokami z dnia 4 sierpnia 2009 r. oraz 12 lipca 2012 r. uchylił zaskarżone decyzje administracyjne wydane przez organ I i II instancji odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem przez niego tego samego lokalu mieszkalnego. Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 48,64 m2. W lokalu tym mieszka sam. Legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...], nr [...] ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Orzeczeniem tym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z uzasadnienia owego orzeczenia wynika, że wymaga on stałej opieki i pomocy innych osób. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze skarżącym stale mieszkają inne osoby sprawujące nad nim opiekę - matka, ojciec, brat skarżącego lub opiekunka. Żadna jednak z tych osób nie mieszka z nim stale i nie prowadzi z nim gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 4 ustawy. Osoby te jedynie przebywają w mieszkaniu skarżącego celem sprawowania nad nim opieki. Ich gospodarstwa domowe znajdują się gdzie indziej. Zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny, mający 48,64 m2 powierzchni użytkowej, przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m²) o 38,97 %, a powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86m2, stanowi 69,61% powierzchni użytkowej lokalu, a więc przekracza wielkość określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2) ustawy. W tych okolicznościach faktycznych organy rozpatrujące sprawę uznały, że skoro gospodarstwo domowe skarżącego jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to nie wolno powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącego, w związku z czym nie można skarżącemu przyznać dodatku mieszkaniowego. Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można się zgodzić. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2317/12 oddalającym skargę kasacyjną organu w wyżej powołanej sprawie sygn. akt IV SA/Wr 135/12 ze skargi tego samego skarżącego na decyzje odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wydanego w w/w sprawie wyroku Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym: "(...) należy co do zasady podzielić wykładnię organu omawianego przepisu sprowadzającą się do tego, iż określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza, że jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Tak więc osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, czyli zamieszkująca samotnie i nie dzieląca lokalu z innymi osobami nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego w omawianym trybie." Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że: "Przepis ten (art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy". Powyższa wykładnia, przyjęta przez organy administracji publicznej w prowadzonym w sprawie postępowaniu jest zatem prawidłowa i oparta na utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych orzeczeniach stwierdzał, że celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Jednak uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji faktycznej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący mieszka sam, lecz fakt ten nie może w sposób automatyczny pozbawiać go uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej opieki opiekunów. Nie może więc prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, jak przyjęły to organy w zaskarżonej decyzji. De facto skarżący przebywa przez całą dobę w towarzystwie opiekunów i fakt, że osoby te nie są zameldowane i nie mieszkają na stałe w jego mieszkaniu nie może skutkować przyjęciem, że skarżący nie dzieli lokalu z innymi osobami. Wobec konieczności sprawowania nad skarżącym całodobowej opieki przez osoby trzecie należy uznać, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy, dotycząca wymogu zamieszkiwania przez skarżącego w lokalu mieszkalnym wraz z innymi osobami jest spełniona. W przeciwnym wypadku sens istnienia uprawnienia do powiększenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, które zostało przyznane osobom niepełnosprawnym byłby wątpliwy wobec możliwości stosowania sztywnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, jak dokonał tego organ w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2317/12 wskazał na powyższą argumentację, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tej sytuacji, wobec naruszenia przez organy rozpoznające sprawę przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny ją rozstrzygnąć z uwzględnieniem faktu, że w analizowanej sprawie przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy, dotycząca wymogu zamieszkiwania przez skarżącego w lokalu mieszkalnym wraz z innymi osobami jest spełniona.