I OSK 1262/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wa 2128/09 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą W. P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) i wskazał, że W. P. dysponuje orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Warszawie potwierdzającym wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchnia użytkowej 47,82 m2. Zatem powierzchnia ta przekracza o ponad 30% normatywną powierzchnię przypadającą na 1 członka gospodarstwa domowego, to jest 45,50 m2. (art. 5 ust. 1 ustawy). Wobec takiego stanu, stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, dodatek nie przysługuje. Organ wyjaśnił, iż tylko w przypadku gdy lokal zajmuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub też wymagająca oddzielnego pokoju, powierzchnia może przekroczyć wskazaną wielkość o 15 m2. Jednakże ma to znaczenie tylko w przypadku rodzin wieloosobowych, w których skład wchodzi także osoba chora czy też niepełnosprawna. Wnioskodawczyni mieszka sama, więc nie zachodzi ani potrzeba, ani konieczność spełniania tego wymogu, gdyż mieszkanie o łącznej powierzchni wynoszącej 47,82 m2 ma do swej wyłącznej dyspozycji. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie W. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na nieprawidłową interpretację przez oba organy przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca twierdziła, iż z brzmienia przepisu wynika jej uprawnienie do żądanego dodatku, albowiem jest osobą niepełnosprawną o orzeczonym prawie zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zaś zajmowane przez nią mieszkanie ma powierzchnię 47,82 m2, a zatem nie przekracza przysługującej jej normatywnej powierzchni 50 m2. Na rozprawie powołała się nadto na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających zasadność jej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji oraz wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 565/06. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w sprawie bezsporne jest legitymowanie się skarżącej orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Warszawie potwierdzającym wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju oraz fakt samotnego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym o powierzchni 47,82 m2. Istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy do sytuacji skarżącej można zastosować przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Sąd stwierdził, że wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem jego celu, którym jest umożliwienie osobie niepełnosprawnej, korzystającej z wózka inwalidzkiego, poruszania się po mieszkaniu, albo umożliwienie osobie niepełnosprawnej, wobec której orzeczono wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, faktycznej realizacji tego uprawnienia. Zatem skoro skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu sama, wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest zachowany. Brak jest bowiem innych współlokatorów, z którymi musiała by ten pokój dzielić. Taką też wykładnię przepisu zastosował w niniejszej sprawie organ. Jest to interpretacja zgodna z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 565/06 (publikowany w LEX nr 290657). "Artykuł 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) stanowi, że powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych." Zdaniem Sądu skarżąca powyższy przepis interpretuje wprost, akcentując sam fakt niepełnosprawności i abstrahując od istotnej okoliczności, iż w przedmiotowym lokalu zamieszkuje sama i ma zapewnione prawo korzystania z jednego pokoju. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w rozpoznaniu sprawy ani naruszenia prawa i dlatego uznał skargę za chybioną i orzekł zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła W. P., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wśród przesłanek jego zastosowania ustawodawca przewidział wymóg zamieszkiwania osoby niepełnosprawnej z przynajmniej jedną inną osobą (brak możliwości zastosowania wskazanego przepisu do osób zamieszkujących samotnie). Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zaznaczył, że istota problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie koncentruje się na ustaleniu, czy rzeczywiście ustawodawca wykluczył możliwość zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy w odniesieniu do osób zamieszkujących samotnie. Według autora skargi kasacyjnej przy interpretacji wymienionego przepisu należy kierować się jego literalnym brzmieniem. W przepisie tym przewidziana jest wyłącznie jedna przesłanka aktualizująca uprawnienie strony do powiększenia powierzchni normatywnej, mianowicie wymóg aby uprawniony legitymował się stosownym zaświadczeniem co do potrzeby zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Hipoteza art. 5 ust. 3 nie przewiduje wśród przesłanek jego zastosowania tego, aby uprawniony zamieszkiwał z inną osobą, czy osobami. Gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał uzależnić możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w omawianym przepisie od liczby członków danego gospodarstwa domowego, to posłużyłby się techniką analogiczną do tej, którą stosował na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy. W ocenie strony nie istnieją żadne uzasadnione przyczyny pozwalające na odejście od wniosków wynikających z wykładni literalnej i zastosowanie wykładni celowościowej. Zdaniem aktora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakąkolwiek rację prawną, społeczną, ekonomiczną lub moralną, która nakazywałaby uzupełnić wymogi przewidziane w art. 5 ust. 3 ustawy o przesłankę zamieszkiwania przez uprawnionego niepełnosprawnego z inną osobą. Nawet gdyby przyjąć wykładnię celowościową omawianego przepisu to powinna ona doprowadzić do wniosku, że intencją ustawodawcy było przyznanie osobom znajdującym się w sytuacji faktycznej analogicznej do sytuacji skarżącej uprawnienia do powiększenia normatywnej powierzchni o 15 m2. Na zakończenie autor skargi kasacyjnej nawiązał do sytuacji życiowej w jakiej znajduje się skarżąca, a następnie przytoczył argumentację pochodzącą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego wcześniej w podobnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Rozpatrując sformułowany w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż w stanie prawnym analizowanej sprawy wątpliwości interpretacyjne dotyczą jednej z szeregu przesłanek warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego, mianowicie kryterium powierzchniowego lokalu zajmowanego przez osobę ubiegającą się o przedmiotowe świadczenie. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.). W sprawie jest bezsporne, że skarżąca mieszka sama w lokalu mieszkalnym o pow. 47,82 m2 i uzyskała orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. z którego wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i posiada prawo do zamieszkania w oddzielnym pokoju. Spornym natomiast stało się zagadnienie, czy skarżąca jako osoba niepełnosprawna wymagająca zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest uprawniona do dodatkowej powierzchni normatywnej (15m2) w sytuacji, gdy mieszka sama w lokalu mieszkalnym. Zdaniem pełnomocnika ustawodawca w art. 5 ust. 3 ustawy przewidział wyłącznie jedną przesłankę aktualizującą uprawnienie strony do powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2, tj. wymóg, aby uprawniony legitymował się zaświadczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W jego ocenie taki wniosek wynika jednoznacznie z wykładni językowej powyższego przepisu i brak w świetle orzecznictwa jakichkolwiek racji prawnych, społecznych, ekonomicznych czy moralnych uzasadniających odmienny wniosek. W konsekwencji przepis art. 5 ust. 3 powinien znaleźć zastosowanie również do osób, które mieszkają samotnie. Z uwagi na to, że pełnomocnik w wywodach skargi kasacyjnej powołał się na wyroki WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1317/10 i z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/09 gdzie w analogicznym stanie faktycznym przyjęto odmienne stanowisko od zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, wskazać należy, że oba orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 804/10 i z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 10/10. W uzasadnieniu tegoż wyroku NSA wskazał między innymi, że głównym celem przepisu art. 5 ust. 3 ustawy jest wyrównanie szans i możliwości skorzystania z dodatku mieszkaniowego przez wszystkie osoby do tego uprawnione, jeżeli w danym lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna albo poruszająca się na wózku inwalidzkim lub wymagająca ze względu na swoją niepełnosprawność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W takim bowiem przypadku istnieje konieczność wyłączenia tego pomieszczenia z korzystania przez pozostałych współlokatorów. Natomiast jak wiadomo ustawa przewiduje przyznanie dodatku mieszkaniowego od ilości osób. Jeżeli nie byłoby tego przepisu to mogłoby dojść do wyłączenia możliwości skorzystania z dodatku mieszkaniowego, gdy faktycznie współlokatorzy korzystają z mniejszej powierzchni mieszkalnej, niż to wynika z całkowitej powierzchni lokalu. Dlatego też w sytuacji kiedy lokal mieszkalny zajmuje jedna osoba, która na mocy orzeczenia wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to nie można wyłączyć z powierzchni tego lokalu oddzielnego pokoju. Przepis ten nie został stworzony dla korzyści samego niepełnosprawnego, lecz dla wyrównania prawa wszystkich tych osób, które zamieszkują wraz z osobą niepełnosprawną, a które faktycznie mają zmniejszoną powierzchnię lokalu, z uwagi na konieczność wydzielenia osobnego pokoju dla niepełnosprawnego. Dlatego powiększenie powierzchni o 15 m2 jest niezbędne dla wyrównania szansy skorzystania z dodatku mieszkaniowego. Odmienne odczytanie przepisu art. 5 ust. 3 mogłoby skutkować nierównym traktowaniem podmiotów ubiegających się o to samo świadczenie. Przyznanie przywileju tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku i tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami, jest uzasadnione posiadaniem przez te dwie kategorie osób niepełnosprawnych istotnej cechy wspólnej - dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i mieszka w lokalu sama, jest w takiej samej sytuacji – z uwagi na kryterium korzystania z oddzielnego pokoju – jak osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, która dzieli mieszkanie z innymi osobami i korzysta z oddzielnego pokoju. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie też podkreślił, że kluczowe w tym zakresie jest określenie "oddzielny pokój", które ma sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06). Mając powyższe na względzie należało zaaprobować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Wbrew wywodom pełnomocnika, już na gruncie językowych dyrektyw interpretacyjnych użyty w art. 5 ust. 3 ustawy zwrot "oddzielny pokój", przeczy jego stanowisku. Trudno mówić o oddzielnym pokoju w przypadku, gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama w samodzielnym lokalu. W kontekście argumentów pełnomocnika co do pierwszeństwa wykładni językowej należy podnieść, że we współczesnej literaturze przedmiotu zdecydowanie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych (tj. językowych, systemowych i funkcjonalnych). W związku z tym uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych wg wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (A. Choduń, M. Zieliński, Aspekty granic wykładni prawa w: Księga Jubileuszowa Prof. Ryszarda Mastalskiego pod red. Wiesławy Miemiec. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego. UNIMEX 2009, s. 93). Powyższe stanowisko jest także podzielane w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie, gdzie podnosi się, że w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, czy nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W.Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006 s. 551-555, uchwała 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAIWSA 2010, nr 2, poz. 21). Podkreśla się, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B.Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 s. 15). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku słusznie odwołał się do celu regulacji (ratio legis) wprowadzonej przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy i przekonywująco ten cel wyinterpretował. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.